Попранная солидарность

История вопроса

После полномасштабного вторжения России в Украину Киеву пришлось поменять многие пути доставки своих экспортных товаров до потребителей. Весной прошлого года широко освещалась проблема застрявшего в черноморских портах украинского зерна и последующей «зерновой сделки» — договоренности с Кремлем о возможности транзита хотя бы части продукции. По итогам Украина смогла экспортировать через черноморский транспортный узел около 30 млн зерна. Но этого объема всё равно недостаточно: до российского вторжения через Черное море перевозилось до 45 млн тонн агропродукции, что составляло примерно 80–90% всего украинского сельскохозяйственного экспорта. 

Продажа товаров аграрного сектора до войны давала почти пятую часть национального дохода Украины, и, несмотря на усилия международного сообщества, показатели экспорта прошлого года пережили обвал. Количество вывезенной из страны пшеницы сократилось почти на треть: если в 2021 году Украина поставила около 18 млн тонн, в 2022-м — только 13,5 млн тонн. Экспорт ячменя упал более чем вдвое — c 5,7 до 2,5 млн тонн, а кукурузы — на 12%, с 27 до 23,5 млн тонн. В сумме украинский экспорт зерна в 2022 году сократился на 22% по сравнению с 2021-м.

Для того чтобы хоть как-то удержать на плаву украинский аграрный экспорт, в дополнение к «зерновой сделке» Киева и Москвы ЕС решился на довольно радикальный шаг: отменил все ввозные пошлины на сельскохозяйственную продукцию, поставляемую Украиной. Внутри Европы были построены специальные логистические цепочки, которые позволили украинскому зерну попасть на конечные рынки сбыта, — эта мера получила название «линии солидарности» (solidarity lanes).

В результате, по данным ООН, в 2022 году пять восточноевропейских стран — Болгария, Венгрия, Польша, Румыния и Словакия — импортировали из Украины 4 млн тонн кукурузы и 1,3 млн тонн пшеницы. Для сравнения, в 2021-м эти цифры составляли 23 тысячи и 3 тысячи тонн соответственно. Импорт семян подсолнечника вырос в 38 раз, рапса — в 9 раз, подсолнечного масла — в 6 раз. Общая стоимость импорта этих пяти товаров в 2022 году достигла 4,3 млрд долларов по сравнению с 260 млн долларов в 2021-м. Причина такого небывалого роста заключается как раз в организации «линий солидарности», поскольку в этой статистике учитывается и украинское зерно, предназначенное для транспортировки в третьи страны. 

Однако помощь Украине с экспортом зерна создала для внутреннего рынка стран Восточной Европы немало проблем, в итоге приведших к кризису. 

Зернопроводы и хранилища

Изначально предполагалось, что «линии солидарности» будут действовать лишь как цепочка транспортировки украинского экспорта в другие государства. В действительности же оказалось, что украинское зерно оседает на внутренних рынках восточноевропейских стран. Их логистическая инфраструктура не смогла справиться с растущим потоком зерна, поскольку изначально не была рассчитана на такое количество экспорта. Из-за обнуленных тарифов на ввоз украинское зерно стало дешевле, чем у европейских фермеров. Это создало стимул для украинских производителей ввозить больше зерна в Европу, а для европейцев — покупать его по сниженной цене. В итоге зерно, предназначенное для транзита, смешалось с остальным импортом, а «линии солидарности» превратились из коридоров в «зернопроводы» украинской сельхозпродукции в страны Восточной Европы.

В итоге их хранилищ и транспортировочных мощностей просто не хватило, чтобы вовремя доставлять экспортное зерно в третьи страны. По данным Киева, около 50% всего экспортного зерна в Польше, около 20% в Венгрии и 10% в Словакии остались на их внутренних рынках. Естественным следствием стало снижение цен на зерно внутри этих стран.

Ситуацию усугубляет то, что зерновая сделка, дававшая возможность Украине транспортировать зерно через транспортный узел Черного моря, в ближайшее время может быть приостановлена. Это означает, что европейская инфраструктура подвергнется еще большей нагрузке. 

Для решения проблемы этой весной страны Восточной Европы, через которые проходят «линии солидарности», запросили у Еврокомиссии финансовую помощь — она необходима для развития транспортной инфраструктуры и поддержки пострадавших от падения цен на зерно местных фермеров. В ответ Еврокомиссия выделила 56 млн евро: 29,5 млн евро Польше, 16,75 млн евро Болгарии и 10,05 млн евро Румынии. Этот план помощи Брюссель планирует реализовать к сентябрю 2023 года. 

В интересах граждан

Однако лидеры стран Восточной Европы посчитали, что одного пакета помощи недостаточно. Поэтому в конце марта правительства направили в Еврокомиссию письмо, в котором еще раз пересказали все проблемы организованного транзита, а также запросили дополнительные средства, — вдобавок к 56 млн евро, обещанным ранее.

Не получив реакции на письмо, в середине апреля Польша, а вслед за ней и другие страны в одностороннем порядке ввели запрет на поставки сельскохозяйственных товаров из Украины. Причем в Польше запрет коснулся как продукции, предназначенной для транзита, так и собственного экспорта. Страна отказалась от ввоза из Украины не только зерна, но и сахара, мяса, фруктов, овощей, молока, яиц и других продуктов питания. Комментируя принятое решение, лидер правящей партии в Польше Ярослав Качиньский подчеркнул, что Польша остается близким другом и союзником Украины, однако первоочередная задача польского правительства — защита своих граждан.

После двусторонних переговоров с Киевом Польша всё же разрешила транзит сельскохозяйственных товаров через свою территорию, но при условии повышения контроля за товарами из Украины. Министр сельского хозяйства Польши Роберт Телус описал механизм, который позволяет гарантировать транзит украинской сельхозпродукции в третьи страны и его непопадание на внутренний рынок: «Весь транспорт с украинским импортом будет идти в конвое. Таможенные и налоговые органы будут сопровождать грузы до места назначения, то есть до границы страны или польских портов». 

Галаб Донев, премьер Болгарии, объясняя схожее решение своей страны, также подчеркивал проблему импорта под видом транзита: «Значительное количество [украинской] продукции остается в стране и нарушает основные производственные и торговые цепочки». Болгария запретила ввоз около двадцати позиций украинского импорта, в том числе пшеницу, пшеничную муку, семена подсолнечника, мед, сырое и сухое молоко, яйца, мясо птицы, свинину, баранину, ягнятину и козлятину, вино и этиловый спирт. Однако ограничивать транзит украинского зерна и другой сельскохозяйственной продукции в третьи страны Болгария всё-таки не стала.

Словакия также не запрещала транзит украинского сельскохозяйственного импорта, однако ограничила ввоз в страну для внутреннего потребления кукурузы, сорго, гречихи, сахарной свеклы, сахара, меда, фруктов, овощей, вина и других товаров.

а также ряд мясных и овощных продуктов. Венгерский министр сельского хозяйства Иштван Наги заявил, что ограничительные меры продлятся до конца 2023 года. Это поможет венгерским фермерам спокойно собрать урожай и разместить его в хранилищах.

Румыния последней из стран региона в начале мая также ввела запрет импорта пшеницы, кукурузы и рапса из Украины. 

Нелегкий компромисс

В ответ на действия стран Восточной Европы официальные лица Еврокомиссии заявили, что односторонний запрет на ввоз украинской сельхозпродукции недопустим. «Торговые отношения — прерогатива Брюсселя», — выразил официальную позицию один из чиновников. Подобные решения должны приниматься с учетом интересов всех стран ЕС: «В этом контексте важно подчеркнуть, что торговая политика относится к исключительной компетенции ЕС, и поэтому односторонние действия неприемлемы». 

Однако Еврокомиссия решила пойти на компромисс и обсудить с представителями пяти стран конкретные статьи импорта, которые могут быть ограничены в рамках всего ЕС. По результатам Еврокомиссия согласилась установить «превентивные меры» касательно импорта украинской кукурузы, пшеницы, подсолнечника и рапса. Представитель Еврокомиссии сначала сказал, что это повлечет за собой введение таможенных пошлин на украинскую продукцию, но позже уточнил, что сначала потребуется оценить последствия этих мер для рынка ЕС в целом. 

В начале мая коалиция приняла предложение Еврокомиссии. Пять стран из Восточной Европы обязались разрешить транзит сельскохозяйственных товаров из Украины. Но взамен Брюссель оставил в силе запрет на ввоз кукурузы, пшеницы и подсолнечного масла для внутреннего рынка и обязался выделить дополнительно к предусмотренным ранее 56 млн евро еще 100 млн евро на поддержку пострадавших фермеров. Однако сделка далась нелегко: страны Восточной Европы настаивали на запрете дополнительных статей импорта или наложении дополнительных пошлин, помимо изначально предложенных Еврокомиссией. 

Девятого мая Европарламент почти единогласно проголосовал за продление беспошлинного режима экспорта украинской сельхозпродукции с 6 июня еще на год. Несмотря на то, что это решение еще нужно одобрить Европейскому совету, всем очевидно, что льготы для Украины продолжат существовать. 

На данный момент кризис, как кажется, миновал. Однако по мере приближения сезона сбора урожая, который неминуемо повлечет за собой увеличение потока украинского зерна и других сельскохозяйственных продуктов в Европу, пожар может разгореться опять. Особенно учитывая, что главная причина действий польского и венгерского правительств — прежде всего внутриполитическая. 

Не только зерно

Во многом череда запретов, которые были приняты в отношении украинского экспорта, стала реакцией властей на протесты фермеров, охватившие страны Восточной Европы в начале апреля. Активнее всего свое недовольство фермеры уже несколько месяцев проявляют в Польше. В феврале они заблокировали границу с Украиной, требуя усиления контроля за поставками украинского зерна. В результате министр сельского хозяйства Генрик Ковальчик ушел в отставку, а визит Владимира Зеленского в Варшаву оказался под угрозой срыва.

При этом недовольство польских фермеров вызвано не только возросшим украинским импортом, но и неумелой политикой правительства. В ноябре прошлого года министерство сельского хозяйства Польши убедило фермеров не продавать зерно в больших количествах, надеясь таким образом спровоцировать рост цен. В итоге две трети фермеров отправили свое зерно на хранение, надеясь в будущем продать его по более высокой цене. Однако цены так и не выросли, а хранилища остаются заполненными.

В Болгарии и Румынии фермеры также вышли на протесты и попытались заблокировать пути, по которым идут поставки из Украины. «До нового урожая осталось менее трех месяцев, и существует реальная опасность, что товары, которые будут готовы в этом сезоне, не смогут быть проданы по ценам выше себестоимости», — объяснила причину недовольства фермеров в Румынии Лилиана Пирон, исполнительный директор Лиги сельскохозяйственных производителей. «Мы станем свидетелями целой цепи банкротств румынских фермеров», — добавила она.

и этот кризис может больно ударить по их поддержке. Правящая партия Венгрии «Фидес» и польская «Право и справедливость» стабильно получают большинство голосов в свою поддержку в сельских районах. Именно поэтому правительства уделяют особое внимание интересам аграриев. В контексте возросших с начала войны цен на энергию, удобрения и транспортировку протекционистские меры в отношении своего электората выглядят самым очевидным шагом набрать политические очки или, по крайней мере, не растерять голоса ядерного электората. 

«Правые популистские партии всегда опирались на фермеров, но в последние пару лет они мало что для них делали», — отмечает профессор истории Скотт Нельсон, объясняя причины действия правительств Польши и Венгрии в отношении украинского экспорта. В Польше в этом октябре пройдут парламентские выборы, а рейтинги «Права и справедливости» пока что идут вниз. Но, кроме внутриполитического интереса, искусственное нагнетание проблем вокруг транзита украинского зерна — это отличная возможность для правительств Польши и других стран получить внушительные суммы от Еврокомиссии, которые можно будет потратить и на покупку лояльности фермеров, и на модернизацию собственной инфраструктуры.

В попытках завоевать голоса избирателей и получить еще больше денег из Брюсселя Варшава вполне может разыграть карту зернового кризиса еще раз в августе или сентябре, то есть уже накануне парламентских выборов.