Конец Шенгена?

«Стой! Полиция». Бело-красными жезлами с такой надписью немецкие пограничники с середины сентября останавливают автомобили на всех наземных границах Германии.

Контроль выборочный. Полицейские отряды из нескольких человек на микроавтобусах приезжают на крупные трассы и автобаны вблизи мест въезда в страну, где устанавливают временные посты и тормозят машины, которые кажутся им подозрительными. У пассажиров проверяют документы, иногда досматривают багаж. Кроме того, пограничники заходят с проверкой в международные автобусы, поезда и трамваи.

Согласно заявлениям немецких властей, эти проверки направлены на ограничение нелегальной миграции: без виз в Европу чаще всего пытаются пробраться беженцы из стран Северной Африки и Ближнего Востока. Если правоохранители обнаружат человека без необходимых документов, его не впустят в страну. Те, кому отказано во въезде, возвращаются туда, откуда они пытались въехать в Германию. Только за первый месяц проверки таких случаев зафиксировано не менее 1400.

Разговоры о необходимости усиления контроля на границах Германии начались в августе, после того как в Золингене, неподалеку от Дюссельдорфа, беженец из Сирии Исса Аль-Хасан напал с ножом на посетителей фестиваля, где отмечали 650-летие города. Три человека погибли, еще восемь получили ранения. Ответственность за атаку взяла на себя признанная террористической во многих странах мира группировка «Исламское государство».

26-летний сириец заехал в ЕС в 2022 году через Болгарию, а затем прибыл в немецкий город Билефельд в земле Северный Рейн — Вестфалия, где попросил убежище. Руководствуясь Дублинским регламентом (Дублин III) — документом, который регулирует процедуру прошения убежища, Берлин призвал Софию принять беженца у себя, но тот затерялся на территории Германии, и его не смогли найти. Так истек шестимесячный срок — максимальный для возвращения в Болгарию. В итоге Германия предоставила сирийцу дополнительную защиту и отправила в общежитие для беженцев в Золингене.

«Нам необходимо сдерживать нерегулируемую миграцию, останавливать контрабандистов, связывать руки преступникам, выявлять и останавливать исламистов», — заявила после теракта в Золингене министр внутренних дел Германии Нэнси Фезер. «Мы сделаем всё возможное, чтобы те, кто не может и не должен оставаться в Германии, были репатриированы и депортированы», — обещал немецкий канцлер.

Так на границах Германии в сентябре начал действовать дополнительный контроль.

Кодекс о границах

Пространство Шенгена, в которое входят 25 из 27 европейских стран, а также Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария и где живут 420 млн человек, регулирует документ под названием «Шенгенский кодекс о границах» (Shengen Borders Code). Его принятие в 2016 году считалось большим достижением европейской демократии и подчеркивало принцип свободы перемещения в рамках Шенгенской зоны, что многими европейцами воспринимается как ключевая ценность единой Европы.

Решение принимает сама страна Шенгена. Еврокомиссия может опубликовать свое мнение о необходимости контроля, но не имеет права запретить вводить его.

Также Кодекс предусматривает три типа ситуаций, когда странам разрешается организовывать дополнительные проверки на своих рубежах. Для каждой из них срок контроля разный. 

Во-первых, это можно делать на время «предсказуемых событий» (статьи 25 и 26) — например, спортивных соревнований — на срок до 30 дней или больше, если мероприятие длится дольше. Режим контроля на границах может быть продлен несколько раз, но в общей сложности не должен превышать два года.

Во-вторых, вводить проверки разрешается в случаях, когда «требуются немедленные действия» в ответ на угрозу (статья 28). Тогда контроль может быть введен сразу же сроком на десять дней и продлеваться несколько раз, но не более чем на два месяца.

В-третьих, есть ситуации, когда «особенные обстоятельства подвергают риску всю Шенгенскую зону» (статья 29) из-за недостатка контроля на ее внешних границах и являются угрозой для общественного порядка и внутренней безопасности. В таком случае закрыть границу одному или нескольким государствам соглашения рекомендует Совет ЕС, и такой контроль может быть установлен на срок до трех лет.

«Существует молчаливое согласие на относительную свободу действий», — цитировала Financial Times одного из европейских дипломатов, объяснявшего этот феномен.

Политический вопрос

В сентябре 2024 года в Германии ежемесячный опрос общественного мнения от ARD-DeutschlandTrend показал, что 77% населения отвечают положительно на вопрос: «Нужна ли Германии принципиально другая политика в отношении беженцев?» Одновременно 48% опрошенных немцев сказали, что тема беженцев и иммиграции — это сейчас самый важный политический вопрос, и количество убежденных в этом выросло почти на четверть за последние полгода.

Именно на просителей убежища, которые прибывают из соседних европейских стран, и направлены в первую очередь новые меры пограничного контроля, действующие в Германии с сентября. Согласно Дублинскому регламенту, в большинстве случаев беженцы должны подавать заявление на защиту в стране въезда в ЕС и оставаться в ней до принятия решения. Однако часто происходит так, что мигранты не проходят необходимую регистрацию и следуют дальше без документов или подают заявки сразу в нескольких странах.

В целом по ЕС 2023 год стал рекордным за семь лет по числу прибывших беженцев: заявления подали 1,1 млн человек. При этом по количеству поданных прошений Германия — безусловный лидер: в страну въехали 334 тыс. мигрантов, то есть 29% от всех прибывших. И в эту статистику не входят беженцы из Украины. После 24 февраля 2022 года в ЕС получили защиту 6 млн граждан Украины, около 1 млн из них — в Германии.

В последней ультраправая «Альтернатива для Германии» (AfD), с ее антимигрантской программой и слоганом «Ре:миграция» — то есть депортация тех, кто, по мнению AfD, является бременем для страны, — впервые со времен правления нацистов выиграла выборы, получив 32,8% голосов. Этого всё еще недостаточно для формирования регионального правительства, но будет хватать, чтобы вставлять палки в колеса партиям политического мейнстрима, и явно демонстрирует тренд. 

Успешно на выборах в Восточной Германии выступила и сила на противоположном от AfD конце политического спектра — крайне левый «Союз Сары Вагенкнехт». Как и ультраправые, он призывает к радикальному сокращению миграции.

Зато результаты Социал-демократической партии Германии (СДПГ) канцлера Олафа Шольца на последних выборах можно смело назвать провальными. К примеру, в Саксонии она получила лишь 10 из 120 мест в региональном парламенте, а «зеленые» и Свободная демократическая партия (СвДП) из его «светофорной» коалиции — вообще ни одного. И многие винят в этом менее критическое, чем у радикалов, отношение властей к миграционному вопросу.

Контроль ужесточается

Сыграла миграция свою роль и в том, как менялся подход к контролю на внутренних границах во всей Шенгенской зоне за последние двадцать лет. Проследить за этим можно с помощью 38-страничного документа, где перечислены периоды, причины и детали проверок, введенных разными странами за это время.

К примеру, в 2006 году таких периодов было всего три, и все они были связаны с конкретными событиями. Так, во Франции 21 октября с 8 утра до 8 вечера из-за демонстрации басков в Байонне полиция контролировала въезд в страну по трассе А63 на границе с Испанией. С 9 по 21 октября и с 13 по 29 ноября проверки вводила Финляндия: в первом случае — из-за неформального саммита Россия — ЕС в Лахти, во втором — из-за встречи министров Евро-Средиземноморского партнерства в Тампере.

Похожая схема сохранялась около десяти лет.

Ситуация начала меняться в 2015 году. Тогда европейские границы пересекли более 1,3 млн беженцев, в основном из Афганистана, Сирии и Ирака, что вызвало беспрецедентный миграционный кризис в ЕС. 

В 2016-м, воспользовавшись статьей 29, из-за притока нелегальных мигрантов Совет ЕС порекомендовал продлить проверки Германии, Австрии, Дании, Швеции и Норвегии. В 2017-м рекомендацию повторили. 

С тех пор количество проверок нарастало как снежный ком, и всё чаще они возникали по причине угрозы терроризма — вплоть до начала пандемии коронавируса, когда контроль на внутренних границах ввели большинство стран — членов Шенгенского соглашения.

«Расовое профилирование»

Недавно немецкая полиция остановила в деревне Винтершпельт на границе с Бельгией бывшего премьер-министра земли Северный Рейн — Вестфалия и кандидата в канцлеры страны Армина Лашета. Политик ехал во французский Страсбург из своего родного Ахена, и на этом пути ему встретились немецкие правоохранители, осуществляющие проверки в поисках нелегальных мигрантов. 

Для Лашета всё, разумеется, закончилось благополучно. Он рассказал об этой ситуации в СМИ, в том числе о своей беседе с полицейскими, в которой они посетовали, что сами не считают введенный и осуществляемый ими контроль хоть сколько-нибудь эффективной мерой. 

С тем, что система работает неэффективно, согласна и аналитик центра Migration Policy Institute Europe Равенна Зост. 

— Мы видим, что некоторых людей останавливают на границе и разворачивают, и это отражается в статистике. Однако они просто возвращаются в соседнюю страну и вполне могут попробовать въехать в Германию еще раз, — отмечает она в разговоре с «Новой-Европа».

Новые меры Германии направлены, как утверждается, на беженцев, которые прибывают из других европейских стран. Однако если мигрант подает прошение об убежище на границе Германии, депортировать его уже нельзя. 

— Каждый человек, прибывший на границу с Германией и подавший прошение об убежище, должен пройти процедуру оформления и проверки. Его нельзя просто развернуть. И с появлением пограничного контроля это не изменилось, — объясняет Зост.

По официальным данным, в 2024 году число поданных прошений на убежище в Германии снизилось на 24%. Тем не менее страна по-прежнему остается лидером ЕС по количеству принятых заявок: с января по сентябрь немецкие власти получили 170 574 прошения. Для сравнения, на втором месте — Испания со 122 096 прошениями, на третьем — Италия со 117 042.

— Трудно научно оценить, как меры пограничного контроля влияют на прибытие нелегальных мигрантов, — говорит Маркус Энглер из Немецкого центра изучения интеграции и миграции (DeZIM). 

По его словам, на динамику потоков миграции влияют скорее изменения в политической жизни родной страны беженцев, а также в общей политике ЕС.

— У меня очень скептическая позиция по этому вопросу, — подтверждает Равенна Зост. — Проблема в том числе в отсутствии сотрудничества со странами происхождения, например, по вопросам идентификации и возвращения. Отсутствует и координация между европейскими странами.

«Из тактических соображений» МВД не разглашает количество задействованных в программе офицеров. Однако то, что дополнительный объем работы дается Федеральной полиции нелегко, не секрет. 

По данным крупнейшего немецкого профсоюза полицейских GdP, на границу была откомандирована по меньшей мере тысяча сотрудников полиции по охране общественного порядка (Bereitschaftspolizei), которых пришлось отозвать с операций на вокзалах и в аэропортах. Туда же отправили студентов Федеральной полицейской академии. 

Меж тем в Германии и без дополнительных проверок полицейских не хватает: только в приграничной земле Баден-Вюртемберг, по подсчетам профсоюза полиции, недостает около тысячи экипажей патрульных машин.

К тому же, если вводить более масштабный, например, полный, а не выборочный контроль, это создало бы огромные очереди на границах. По данным Евростата за 2022 год, более 2 млн европейцев живут в одной стране, но работают в другой и ездят туда не реже раза в неделю. И по статистике чаще всего — как раз в Германию. По оценкам, около 122 тыс. человек живут в Польше, но работают в Германии. Еще 54 тыс. ездят на работу из Германии в Люксембург. 

К примеру, датско-немецкую границу в обоих направлениях в день пересекают примерно 50 тыс. человек и 100 тыс. грузовиков, не считая их водителей. По подсчетам транспортных компаний, каждый час ожидания в очереди на переезде добавляет к стоимости перевозки 100 евро.

Эксперты предупреждают, что в подобных условиях выборочный «умный» контроль на границах на деле превращается в «расовое профилирование». «Такие проверки обычно направлены против людей с другим цветом кожи», — подчеркивает профессор права в Университете прикладных наук Рейн-Майн Максимилиан Пихль. 

Крен вправо

Однако вероятно, что введение проверок на границах Германии и должно было стать мерой скорее символической, нежели эффективной. 

Осенью рейтинг одобрения канцлера опускался до 18%, что делает его самым непопулярным главой правительства в истории Германии и одним из самых непопулярных лидеров в ЕС в целом. Рейтинг правящей коалиции — еще ниже. По данным осеннего опроса института Allensbach, лишь 3% немцев считали действующее правительство хорошим вариантом для страны. 

В оппозиции называют последние провалы мейнстримных партий «реквиемом по коалиции» и считают, что Шольцу пора последовать примеру президента Франции Эмманюэля Макрона и объявить внеочередные парламентские выборы. Сами члены коалиции осознают свое критическое положение и периодически обмениваются ударами между собой. Последний из них — фактический ультиматум о сокращении бюджетных трат министра финансов Кристиана Линднера от либеральных демократов, выдвинутый в адрес своих более левых партнеров от зеленых и социал-демократов, — грозит крушением всего кабинета уже в эту среду, 6 ноября. 

В 2021 году, когда текущая «светофорная коалиция» пришла к власти, ее представители обещали ускорить цифровизацию и переход к углеродно-нейтральной экономике. Однако вскоре началась война в Украине, а вместе с ней закончились поставки дешевого российского газа, от которых Берлин зависел на 55%. По прогнозам немецких властей, в 2024-м ВВП Германии, как и в прошлом году, снизится на 0,2%, хотя ранее ожидалось, что он, наоборот, вырастет на 0,3%.

В ответ на энергетический и кризис роста правительство Шольца наращивает дефицит немецкого бюджета: в первом полугодии 2024-го он составил 38,1 млрд евро, или 1,8% ВВП. Сначала его пытались закрыть неиспользованными кредитами на сумму в 60 млрд евро, взятыми еще во время борьбы с пандемией, но Конституционный суд Германии запретил правительству делать это из-за так называемого механизма «долгового тормоза» — конституционного запрета брать кредиты размером в более чем 0,35% ВВП при отсутствии чрезвычайных ситуаций. 

Сложностей добавляет и обстановка в ключевых для немецкой экономики отраслях промышленности. Так, в конце октября Volkswagen объявил, что собирается закрыть заводы на территории Германии из-за слишком высокой конкуренции со стороны Китая, а производитель чипов Intel отложил строительство своего нового завода, потенциальные инвестиции в который оценивались в 30 млрд евро.

В общем, пытаясь сохранить коалицию и голоса недовольных избирателей, правительство Олафа Шольца делает крен вправо и пытается успокоить общество, отобрав у ультраправых их ключевой миграционный аргумент.

Эффект домино

Пока что контроль на немецких границах остается спорадическим и не слишком эффективным. Тем не менее эксперты опасаются, что пример Берлина может вызвать «эффект домино» и в итоге ослабить всю Шенгенскую систему. 

Объявляя дополнительный пограничный контроль, который продлится почти до следующего лета, президент Макрон и Барнье, как и немецкая правящая коалиция, решили использовать его в качестве инструмента в политической борьбе, чтобы перетянуть на свою сторону избирателей Марин Ле Пен и «Национального объединения».

В середине октября временно прекратила принимать прошения об убежище от людей, пересекших границу со стороны Беларуси, Польша. Решение объяснили «гибридной войной» России. 

Италия открыла в Албании центры содержания мигрантов, куда отправляют ожидать решения пойманных в итальянских водах нелегалов. Ультраправая правящая партия «Братья Италии» усиленно продвигает и еще одну инициативу — депортацию сирийских беженцев в Сирию.

Увеличить количество депортаций из ЕС обещает и глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен. По ее словам, сейчас в Брюсселе обсуждают возможное открытие за пределами границ блока депортационных центров под названием «хабы возвращения». Миграция стала одной из центральных тем и на последнем саммите ЕС в середине октября: его участники вновь подчеркнули, что необходимо заключать «взаимовыгодные партнерства» со странами происхождения мигрантов, а европейским странам-соседям — согласовывать друг с другом визовую политику.

Но, используя тему миграции так же, как это делали в последние годы популисты-радикалы, мейнстримные силы одновременно расширяют окно возможностей для применения новых мер в отношении беженцев и нелегальных мигрантов. И чем больше с этой темой будут заигрывать партии на разных сторонах политического спектра, тем выше вероятность того, что эпохе свободного передвижения по Европе действительно придет конец.