Готовиться, чтобы избежать

Читателей выпущенной 19 марта Белой книги по обороне ЕС может охватить тревога, а то и паника. В документе подробно рассказывается о том, что Европа «страдает от войн, агрессии и других враждебных действий» неприятелей. Тут и усиление стратегической конкуренции на всех направлениях — «от Арктики до Балтии, Ближнего Востока и Северной Африки». И «транснациональные вызовы, такие как быстрые технологические изменения, миграция и проблемы климата». И попытки «авторитарных государств, таких как Китай, утвердить свою власть и контроль» над другими экономиками и обществами.

Особое внимание уделено России — «с огромным отрывом самому сильно вооруженному европейскому государству», которое к тому же «сосредоточилось на достижении своих военных целей, опираясь на промышленную мобилизацию и технологические инновации». 

О российской угрозе говорил, представляя публике Белую книгу, и еврокомиссар по обороне Андрюс Кубилюс. В частности, он сослался на заявления разведслужб Германии и Дании о готовности Кремля «до 2030 года испытать статью 5 [о коллективной обороне] договора НАТО», то есть напасть на одного из членов Альянса. И сделал из этого вывод: «Если Европа хочет избежать войны, то должна готовиться к ней». 

Глава европейской дипломатии Кая Каллас так описала три основных направления работы. Во-первых, необходимо «сделать европейские страны сильнее перед лицом любой военной угрозы». Для этого надо пополнять запасы боеприпасов, оружия и военной техники, поддерживать европейский ВПК, вести новые разработки, гармонизировать правила и технические требования на всем пространстве ЕС. 

Во-вторых, Евросоюзу стоит продолжать прикладывать миротворческие усилия в разных регионах и странах — от Сирии до Демократической Республики Конго, а также активнее взаимодействовать с теми, кто разделяет ценности Европы. Симптоматично, что в этом контексте Кая Каллас упомянула Великобританию, Австралию, Канаду и Японию, но не США.

Наконец, в-третьих, по словам главы европейской дипломатии, жизненно необходимо продолжать поддерживать Украину. Например, как прописано в Белой книге, поставлять ей системы ПВО, беспилотники и не менее 2 млн боеприпасов в год, оказывать прямую поддержку ее оборонной промышленности, продолжать обучать украинских военных.

Завершая выступление, Кая Каллас призвала всех осознать, что 

Так что развивающиеся переговоры о перемирии никого в заблуждение вводить не должны. 

Есть два фонда

«История не простит нам бездействия», — констатировали авторы Белой книги. Впрочем, из последующего текста становится ясно, что в Брюсселе не считают, что и раньше сидели сложа руки. 

К 2024 году члены ЕС стали тратить на оборону на 31% больше, чем тремя годами ранее. Расходы достигли рекордных 326 млрд евро. Это около 1,9% от совокупного ВВП ЕС, но, как отмечается в документе, «значительно меньше расходов США и, что еще более тревожно, меньше расходов России или Китая». Более того, 1,9% — это ниже целевого показателя в 2%, который установлен для стран-членов НАТО. При этом, вероятно, на следующем саммите Альянса планка будет поднята как минимум до 3% — и это, по словам главы Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен, означает необходимость найти «сотни миллиардов дополнительных инвестиций каждый год». А Андрюс Кубилюс 19 марта поставил планку еще выше — 3,5% от ВВП.

Из прошлогодних расходов в 326 млрд евро 102 млрд составили вложения в оборонную промышленность — в основном, закупки военной продукции, а оставшиеся 224 млрд евро распределились по множеству категорий расходов, включая выплату зарплат и пенсий военнослужащим, техническое обслуживание, модернизацию баз, а также поддержку Украины. Так, по итогам 2024 года страны ЕС выделили Киеву военную помощь примерно на 20 млрд евро. Всего же с февраля 2022 года, как отмечается в Белой книге, на эти цели Евросоюз потратил около 50 млрд евро. А вместе с Великобританией, Норвегией и Швейцарией — 62 млрд евро.

При этом традиционно основная часть средств на оборону ЕС расходуется на национальном уровне, а не на общеевропейском. И каждая страна руководствуется собственными приоритетами. Формирование централизованной политики в сфере обороны до последнего момента шло крайне медленно. 

В качестве примеров успешных крупных наднациональных инициатив можно привести Европейский оборонный фонд (European Defense Fund) и Европейский фонд мира (European Peace Facility). 

Первый был создан в 2017 году и начал полноценно функционировать в 2021-м. Его цель — укрепление оборонного потенциала и сотрудничества между странами-членами ЕС. Выделенные средства в основном тратятся на совместные исследования и разработку новых технологий: в 2025-м на это заложено 370,6 млн евро и 695,1 млн евро соответственно. Общий же объем инвестиций ЕС в оборонные исследования и разработки в 2021–2027 годах составит 8 млрд евро. Еще 513 млн евро привлечено для наращивания производства боеприпасов (программа ASAP) и 310 млн выделено через программу по укреплению европейской оборонной промышленности за счет общих закупок (EDIRPA).

Что же касается Европейского фонда мира, то он изначально — то есть с 2021 года — фокусировался на обеспечении военной помощи странам Африки и Ближнего Востока. Но с 2022 года основные средства из него направляются на поддержку Украины. Фонд формируется из взносов стран-членов ЕС, которые рассчитываются пропорционально объемам их ВВП. Изначальный бюджет на 2021–2027 годы составлял 5,69 млрд евро, но его несколько раз поднимали — до сегодняшнего финансового потолка в 17 млрд евро. 

Однако всех этих трат, как отмечают в Еврокомиссии, слишком мало для «надежного сдерживания вооруженной агрессии и обеспечения собственного будущего». 

План из пяти пунктов

«Путина не сдержать, если мы просто ему прочитаем Белую книгу, — проговорил 19 марта очевидную мысль Андрюс Кубилюс. — Его удастся сдержать, если мы превратим Белую книгу в действие, будем использовать ее в целях строительства дронов, танков, систем артиллерии…»

Все это, естественно, потребует немалых денег, и ответ на вопрос о том, где их взять, также содержится в обнародованном документе. В плане, который Урсула фон дер Ляйен анонсировала в начале марта под названием ReArm Europe, — пять основных пунктов. 

Во-первых, предполагается более гибко использовать существующие в рамках ЕС бюджетные инструменты для увеличения инвестиций в оборону. Например, на эти цели будут направлять средства из фондов регионального развития, исходно задуманных для уменьшения экономического разрыва между разными странами ЕС. 

Во-вторых, предлагается ускорить создание Союза сбережений и инвестиций, или, иначе говоря, единого рынка капитала в ЕС. То есть добиться того, чтобы сбережения простых европейцев не просто лежали на счетах в банках, а работали на развитие общеевропейской экономики — например, были задействованы в оборонных проектах ЕС. В Белой книге отмечается, что «это может привлечь сотни миллиардов дополнительных инвестиций в европейскую экономику, повысив ее конкурентоспособность».

В-третьих, планируется активнее использовать ресурсы Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) для финансирования оборонного сектора. В 2024 году ЕИБ выделил 1 млрд евро на проекты, связанные с обороной и безопасностью, а в планах на этот год — двукратное или трехкратное увеличение. 

Но куда больее значение придается двум оставшимся мерам.

в том числе для Украины, а также на усиление кибербезопасности. Программа получила название Security Action for Europe (SAFE). 

Этот инструмент, основанный на статье 122 Договора о функционировании ЕС, будет похож на программу SURE, которая в 2020–2022 годах помогла 19 европейским странам в борьбе с последствиями пандемии COVID-19. Тогда ЕС выпустил облигации с низкими процентными ставками, чему способствовал его хороший кредитный рейтинг, а потом распределил займы в общем размере 98,4 млрд евро. 

В Белой книге прописаны три основных условия для получения SAFE-займа. Так, в проекте должны участвовать как минимум два государства-члена ЕС, либо одна страна Евросоюза в сотрудничестве с Украиной или союзником из Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ, куда входят Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария). Кроме того, закупки необходимо делать у предприятий, расположенных в ЕС, в Украине или в странах ЕАСТ. И, наконец, последнее условие — закупаемая продукция должна содержать не менее 65% компонентов, произведенных в этих странах. 

Как предполагают в Брюсселе, с помощью этого в ЕС сформируется единый рынок вооружений. Кроме того, как пояснил Андрюс Кубилюс, инициатива «полностью интегрирует Украину как поставщика и участника [оборонных] закупок, что создаст новые возможности для усиления ее поддержки».

На саммите ЕС участники эту инициативу поддержали, но при этом сочли, что еще есть куда стремиться. В частности, премьер-министр Греции Кириакос Мицотакис заявил: его страна хочет от Евросоюза не только займов, но и субсидий на вооружения.

Наконец, пятый, самый противоречивый и масштабный, пункт предложения — это приостановка действия строгих общеевропейских бюджетных правил. 

Как отметила Урсула фон дер Ляйен, получив возможность выделять дополнительно 1,5% ВВП на оборону в течение следующих четырех лет, государства-члены смогут сверхпланово направить на эти цели 650 млрд евро.

Долговой лимит

Обязательство соблюдать единые фискальные нормы страны ЕС взяли на себя еще в 1997 году в рамках Пакта стабильности и роста. Основных положений два: дефицит бюджета не должен превышать 3% от ВВП, а госдолг следует сохранять на уровне ниже 60% от ВВП. 

Годами среди экспертов шли разговоры о недостатках этого Пакта — например, об отсутствии функционирующей системы наказаний, игнорировании индивидуальных особенностей стран-членов и нехватке гибкости для учета циклических эффектов экономики. 

И это не могло не беспокоить Брюссель.

В результате, осознавая все минусы изначального Пакта, страны ЕС к апрелю 2024 года согласовали и приняли обновленный документ. От единого подхода ко всем 27 странам ЕС было решено перейти к подходу более индивидуальному. 

Теперь государства-члены договариваются с Еврокомиссией о своей личной «траектории государственных расходов» на следующие четыре года или пять лет. Обязательно, чтобы к концу этого периода долг страны начал снижаться, а также чтобы на протяжении этого времени соблюдались договоренности по ряду целевых показателей. 

За соблюдением обязательств следит Еврокомиссия. Если страна значительно выходит за пределы согласованной траектории расходов и не соблюдает хотя бы одно из двух правил — о дефиците бюджета и о долге, — то может начаться так называемая «процедура чрезмерного дефицита» (EDP). Брюссель даст рекомендации по исправлению ситуации, установит сроки применения корректирующих мер и будет пристально наблюдать за дальнейшими действиями национальных властей. Если ситуация не выправится, Еврокомиссия и Совет ЕС могут наложить на страну финансовые санкции.

На текущий момент 23 государства-члена из 27 согласовали с Комиссией свою траекторию на 2025–2028 или 2029 годы. Из них шесть стран — Франция, Италия, Словакия, Румыния, Польша и Мальта — уже попали под EDP, поскольку их дефицит в 2023 году превышал 3%. При этом согласованные планы этих 23 государств не предусматривают возможностей для значительного увеличения оборонных расходов без угрозы нарушения фискальных норм. 

Австрия, Бельгия, Болгария и Германия еще не согласовали траекторию расходов с Еврокомиссией из-за затянувшихся процессов формирования правительств, но текущие правила, скорее всего, помешают и им в деле резкого повышения расходов на оборону.

Оговорка по Урсуле

Учитывая такую ситуацию, в феврале в Еврокомиссии вспомнили о двух лазейках, имеющихся в фискальном законодательстве. 

Первая была закреплена в реформированном Пакте стабильности и роста в 2011 году. Проанализировав опыт экономического и финансового кризиса 2008 года, европейские лидеры решили: нужна возможность в случае общей кризисной ситуации на пространстве ЕС временно и скоординированно отклоняться от обычных фискальных требований. 

Так появилась «общая оговорка об исключении из правил» (general escape clause), которая затем единожды — в разгар пандемии — применялась для поддержки европейской экономики. Правда, это правило применимо лишь для борьбы с «серьезным экономическим спадом в еврозоне или в союзе в целом», а сейчас ничего подобного нет. 

Зато для воплощения в жизнь идей Урсулы фон дер Ляйен подходит другая опция — «национальная оговорка об исключении из правил» (national escape clause), которая появилась в законодательстве ЕС в 2024 году и пока что ни разу не применялась. Ее могут использовать отдельные члены ЕС в «исключительных обстоятельствах — таких как непредсказуемые внешние события, не зависящие от государства-члена, — которые оказывают значительное влияние на государственные финансы» этого государства. В таком случае можно не бояться санкций за отклонение от согласованной с Еврокомиссией траектории расходов, превышение лимита дефицита бюджета в 3% или рост госдолга. Но в документах уточняется, что применение «оговорки» не должно «ставить под угрозу финансовую устойчивость [этого государства] в среднесрочной перспективе». 

Так что, описывая идею из плана ReArm Europe, в Брюсселе использовали новую, неофициальную формулировку — «скоординированная активация национальных оговорок». Именно так и предполагается мобилизовать дополнительные 650 млрд евро на оборону в Европе.

В Белой книге поясняется, что оговорка будет действовать ближайшие четыре года. При этом не все оборонные контракты, ради подписания которых все и затевается, в такой срок могут уложиться. И поэтому в документе прописано, что наказания за выход за пределы запланированной траектории совершенно точно не последует и после возвращения к нормальным фискальным правилам. Это важное уточнение, которое позволит странам-членам ЕС заняться действительно долгосрочным оборонным планированием.

Германия подает пример

Прописанные в плане ReArm Europe и Белой книге идеи в целом были одобрительно встречены лидерами ЕС — и на экстренном саммите 6 марта, и на плановой встрече 20 марта. Но есть к предложенным мерам у участников и вопросы.

Так, никто не спорит с необходимостью повышения автономии от США, в том числе в вопросе закупок вооружений.

Привлечение 150 млрд евро в виде кредитов вызывает больше дебатов: Испания, Франция, Италия, Польша и страны Балтии выступают за, а, например, Нидерланды и Германия к выпуску совместных общеевропейских долговых обязательств относятся настороженно. 

Идея резкого увеличения совместных закупок вооружений и — в значительной степени — курирования этой темы на уровне Брюсселя также не воспринята однозначно: не всем нравится тенденция к расширению полномочий Брюсселя под руководством «королевы Урсулы». Во время дебатов в Европарламенте звучали вопросы, не приведет ли инициатива Еврокомиссии к созданию «бюрократической суперструктуры». 

Кая Каллас 19 марта попыталась успокоить всех, сообщив, что оборона — «вопрос национального суверенитета», и Брюссель не претендует на то, чтобы «перехватить руль» у отдельных государств. Но убедила ли она скептиков — пока до конца не ясно.

Что же касается дискуссий об ослаблении фискальной дисциплины, то тут показательны дебаты, которые развернулись в феврале и марте в Германии — крупнейшей экономике ЕС.

Это механизм, согласно которому государственные заимствования в ФРГ не могут превышать 0,35% ВВП, за исключением чрезвычайных кризисных ситуаций. 

Согласно идее ХДС и их партнеров, если расходы на оборону превышают 1% от ВВП страны (а в Германии в 2024 году они составили более 2%), то эта «избыточная» часть не должна учитываться при расчете ограничений «долгового тормоза». То есть можно существенно наращивать траты на оборону, не нарушая фискальные правила. Это схема очень близка по духу к предложенному Еврокомиссией формату для всего ЕС. 

Механизм Мерца был одобрен бундестагом 18 марта. И это стало возможно только после присоединения к инициативе депутатов от «Зеленых»: одних голосов ХДС и их будущих партнеров по коалиции — социал-демократов — не хватило бы, чтобы получить необходимые для таких радикальных изменений политики двух третей от состава бундестага. Немецкие зеленые в коалицию не войдут, но смогли добиться от Мерца существенного усиления климатической политики в новом правительстве. 

Одной из первых на результаты голосования в Бундестаге отреагировала Урсула фон дер Ляйен, назвавшая их «отличной новостью» и «очень четким сигналом всей Европе».

Риски оправданы

В Еврокомиссии надеются, что «национальная оговорка» будет одобрена лидерами стран ЕС в конце июля и после этого вступит в силу. Однако, как и в Германии, на общеевропейском уровне без ожесточенных дебатов вряд ли обойдется. 

С точки зрения сторонников наращивания расходов на оборону, смягчение фискальной дисциплины сулит немало выгод. Прежде всего для оборонной промышленности — рост инвестиций в исследования и разработки, расширение производства, создание дополнительных рабочих мест. В результате это позволит усилить автономию ЕС от США. 

Как следует из мартовского доклада Стокгольмского института исследования проблем мира (SIPRI), импорт оружия в Европу вырос на 155% в 2020–2024 годах по сравнению с 2015–2019 годами, а доля США в поставках военной техники европейским членам возросла с 52% до 64%. И это, очевидно, не устраивает руководство ЕС и политиков европейских стран.

При этом воплощение плана Еврокомиссии в жизнь может иметь позитивные последствия и для экономик стран ЕС в целом. Точные показатели будут зависеть от того, сколько средств будет направляться на закупку вооружений из третьих стран, а сколько — на поддержку внутреннего ВПК, и еще от ряда аспектов. Но в среднем по ЕС, как подсчитали аналитики Goldman Sachs, каждые дополнительные 100 евро, потраченные Европой на оборону, будут увеличивать ВВП примерно на 50 евро.

Речь идет о государствах с уровнем госдолга более 90% — Бельгии, Греции, Испании, Франции, Италии и Португалии. 

Как отмечали финансисты Лукас Гуттенберг и Нильс Редекер, в прошлом «рынки уже нервно реагировали на признаки фискальной нестабильности во Франции и Италии», и сейчас — в условиях «хрупкой мировой экономики, нарастающих торговых конфликтов при новой администрации Трампа и сохраняющихся геополитических неопределенностей» — совсем не время вновь «испытывать их терпение».

Снятие барьеров в любом случае повлияет на финансовое состояние ЕС. Так, рейтинговое агентство Fitch посчитало, что если увеличение оборонных расходов приведет к росту госдолга у стран Европы с кредитным рейтингом «AAA», то это в среднесрочной перспективе окажет давление на рейтинг и всего ЕС. Сейчас он наивысший — «ААА», а прогноз «стабильный». Обрушения показателей не ожидается, но «запас прочности», как отмечают в Fitch, уменьшится.

Кроме того, продолжают Гуттенберг и Редекер, 

И это, опять же, будет чревато негативной реакцией финансовых рынков — в частности, ростом доходности государственных облигаций. В худшем случае это может спровоцировать дестабилизацию евро. 

Впрочем, в руководстве ЕС абсолютно уверены, что этого не произойдет: в Белой книге отдельно подчеркивается, что «дополнительная свобода действий в отношении расходов на оборону» — это единственное исключение, а в остальном «фискальные правила ЕС продолжат действовать в обычном режиме».

В любом случае, как считают в Брюсселе, все возможные риски для финансовой системы ЕС оправданы, ведь на кону — безопасность миллионов человек. Как заявил на презентации Белой книги еврокомиссар Кубилюс, Европа просто обязана наконец взять на себя ответственность за свою оборону, так как «450 млн граждан Евросоюза не должны зависеть от 340 млн американцев в защите себя от 140 млн россиян, которые не могут победить 38 млн украинцев».