Долгая дорога в Европу

Путь к членству Украины в ЕС начался 28 февраля 2022 года: в день, когда российская техника была на подступах к Киеву, Украина официально подала заявку на вступление в объединение. В июне того же года Еврокомиссия рекомендовала предоставить Украине статус кандидата на вступление в ЕС, и с этим запросом согласились лидеры стран-участников.

«Точка невозврата», «новый имидж» для страны, «признание достижений в становлении зрелого демократического европейского общества» — так украинские власти оценили новости из Брюсселя.

Развернувшаяся война ускорила давно начатый процесс сближения Киева с Брюсселем, и с тех пор заявления о том, что Украина обязательно станет членом ЕС, звучат регулярно и на всех политических уровнях. В начале июня 2025 года, спустя год с момента формального старта переговоров, еврокомиссар по вопросам расширения Марта Кос высоко оценила прогресс Украины. По ее словам, проведенные Киевом «в самых сложных условиях» реформы «приближают Украину к ЕС во всех смыслах — политическом, правовом и экономическом».

В самом правительстве Украины надеются, что переговоры по всем главам евроинтеграции начнутся до конца 2025 года. В Еврокомиссии считают это реалистичным. Некоторые из 35 глав будут закрыты моментально, возможно, даже за сутки, как это сделала в 2006 году Турция с главой, касающейся научного сотрудничества (правда, с тех пор никакого прогресса больше не было). Закрытие других глав потребует нескольких лет работы.

Тем не менее общие сроки вступления Украины в ЕС многими оцениваются позитивно. В начале этого года глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен хвалила Киев за набранные темпы реформ и говорила о возможности завершения всех процедур за пять лет. На эту же дату — 2030 год — ориентируются и в Киеве. Об оценках, которые давал в мае 2022 года президент Франции Эмманюэль Макрон, теперь почти не вспоминают: он считал, что могут пройти десятилетия, прежде чем Украина вступит в ЕС.

Однако, несмотря на энтузиазм участников, в деле украинской интеграции есть много «но», которые выходят за пределы формальных требований. Это и продолжающаяся война, и финансовый вопрос, и трудности с общеевропейским консенсусом.

Даже закрытие всех 35 глав евроинтеграции не станет финалом: сначала Еврокомиссия и Совет ЕС должны будут выдать положительное заключение о готовности страны к вступлению в ЕС, а затем все вовлеченные государства и страна-кандидат должны будут подписать Договор о присоединении, который после этого надо будет ратифицировать (где-то — голосованием в парламенте, где-то — на всенародных референдумах). И каждый из этих этапов может стать проблематичным, в связи с чем сроки и полнота интеграции Украины в ЕС пока что остаются под вопросом.

Далеко ли до Брюсселя

Как поясняют в Еврокомиссии, для кандидатов на вступление в ЕС есть три набора критериев: политические, экономические и соответствие или несоответствие законодательству ЕС (EU acquis). По первым двум пунктам серьезных проблем у Украины не нашли: Еврокомиссия установила, что страна «в целом значительно продвинулась в достижении стабильности институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, права человека, а также уважение и защиту меньшинств», и продемонстрировала макроэкономическую и финансовую устойчивость.

А вот с EU acquis все сложнее. Речь идет о 35 главах, относящихся к шести кластерам и охватывающих различные сферы регулирования, от экологии и рыболовства до финансового контроля и политики безопасности.

С июня 2024 года ЕС занят процедурой скрининга украинского законодательства. Он проходит в два этапа. На первом этапе проводятся разъяснительные сессии, в ходе которых Еврокомиссия доносит информацию про особенности функционирования права ЕС по каждому переговорному кластеру. Этот этап уже завершен. На втором — проводятся двусторонние встречи, на которых Украина представляет свое видение процесса имплементации общеевропейских правовых актов.

Перед двусторонними встречами Еврокомиссия обычно направляет стране-кандидату опросники на тему внедрения реформ и адаптации к законодательству ЕС. Так было и в случае с Украиной. В ответ страна-кандидат готовит письменные материалы и презентации.

По итогам этого процесса и станет ясно, насколько кардинальными должны быть реформы и насколько долгим будет путь. Украина уже прошла скрининг по важнейшему кластеру «Основы», который открывается первым и закрывается последним. Но результаты пока не разглашаются: мешает «особая позиция» премьера Венгрии Виктора Орбана, сделавшего этот вопрос очередным предметом торга с Брюсселем.

Отчеты Еврокомиссии по кластерам «Внутренний рынок» и «Внешние отношения», вероятно, будут готовы до конца июня. А полностью скрининг всех шести кластеров, как надеются в Брюсселе, завершится осенью 2025 года.

Однако уже сейчас по разного рода доступным отчетам можно оценить, как далеко Украина продвинулась на пути в ЕС и насколько стремительно движется к цели.

Последний на текущий момент Отчет о расширении, который ежегодно выпускает Еврокомиссия, позволяет сделать вывод: прорывов нет, но работа по сближению в целом продвигается.

В 2024 году отката, как и «очень хорошего прогресса», не было ни по одной из глав. Стагнация была зафиксирована по главе 2 «Свобода передвижения работников». Остальные главы разместились в колонках «ограниченный прогресс», «определенный прогресс» и «хороший прогресс». Но это не помогло им, за исключением главы «Предпринимательство и промышленная политика», подняться на уровень выше.

При этом надо иметь в виду, что доклад Еврокомиссии вышел 30 октября 2024 года, а отраженная там информация актуальна и вовсе по состоянию на конец июня. Более свежие сведения содержатся в последнем отчете по Соглашению об ассоциации. Подписанный в 2014-м документ подразумевает необходимость структурных реформ в тех же областях законодательства, что и в рамках процесса по вступлению в ЕС.

Согласно этому отчету, к концу 2021 года Украина выполнила 63% от необходимого объема работы. В лидерах были такие главы, как «Гуманитарная политика» (89%), «Политический диалог, национальная безопасность и оборона» (89%) и «Юстиция, свобода, безопасность, права человека» (88%).

По итогам 2024 года удалось преодолеть планку общего прогресса в 80%. При этом в лидеры вырвались категории «Интеллектуальная собственность» (98%), «Образование, обучение и молодежь» (97%), «Статистика и информационный обмен» (96%). По сути, работа по ним завершена. Бесспорный аутсайдер — «Финансовое сотрудничество и борьба с мошенничеством» (24%). По этой главе с 2021 года не прибавилось ни одного процентного пункта.

Наконец, самые актуальные данные можно найти в исследованиях частных аналитических проектов. Среди них — Vox Ukraine. Например, в феврале — марте ключевыми позитивными новациями эксперты сочли закон о признании в Украине результатов обучения за рубежом и постановление, позволяющее государству передавать конструкторскую документацию на оружие частным компаниям.

Другой проект — UAEUMeter. Аналитики также считают, что регресса в плане реформ нет, но и прогресс не слишком заметен. Хотя по отдельным направлениям есть чему радоваться. Например, в апреле эксперты обратили особое внимание на подключение к информационной системе таможенных органов ЕС и начало использования новой компьютеризированной транзитной системы (NCTS). А в марте — на развитие цифровых госуслуг (портал «Дія») и начавшуюся гармонизацию законов в области кибербезопасности.

По итогам же 2024 года, по мнению UAEUMeter, наибольший прогресс продемонстрировала транспортная отрасль благодаря продлению «транспортного безвиза» с ЕС, расширению сети международных автобусных и железнодорожных маршрутов, открытию новых пунктов пропуска.

«Украина уже очень многое сделала»

Сами украинцы, как утверждается в исследовании Vox Ukraine, больше всего в 2025 году ждут реальных антикоррупционных реформ. По оценке Transparency International, в прошлом году Украина «немного потеряла позиции в антикоррупционной борьбе», так как лишь «формально подходила к выполнению многих реформ» или сознательно добивалась «пробуксовывания в их реализации».

На эту тему как одну из ключевых обратил внимание в разговоре с «Новой-Европа» член Европарламента, председатель Комитета сотрудничества Украина — ЕС Пекка Товери (Финляндия). По словам евродепутата, противники вступления Киева в Евросоюз используют тему коррупции как аргумент против расширения, но на самом деле необходимо признать, что «Украина уже очень многое сделала»: «Учитывая продолжающуюся войну за выживание и постоянные обстрелы, она всё же смогла изменить законодательство, улучшить систему правосудия, реформировать органы прокуратуры и уголовного расследования».

Вслед за этим Пекка Товери назвал «главным достоинством украинских партнеров их готовность обсуждать подобные темы»: 

В свою очередь, аналитик из Стокгольмского центра восточноевропейских исследований (SCEEUS) в Шведском институте международных отношений Клара Линдстрём в разговоре с «Новой-Европа» обратила внимание на то, что «успех евроинтеграции Украины зависит от институциональной трансформации и изменения политической культуры» Украины и быстро добиться этого нельзя. Эксперт пояснила, что «речь идет о необходимости усиления государственных институтов, большей независимости среднего управленческого звена и повышении подотчетности политиков». В этих аспектах, признает Клара Линдстрём, «Украина пока далека от готовности к вступлению».

При этом в целом, по ее словам, «общий масштаб и темпы реформ, проведенных в рамках евроинтеграции, несмотря на то что страна защищает себя в войне за свое существование, не могут не впечатлять».

Кроме того, с практической точки зрения много усилий потребует, например, приведение аграрной и пищевой продукции Украины в соответствие со строгими стандартами ЕС. Об этом «Новой-Европа» заявил глава центра экономических исследований Oeconomus (Венгрия) Антон Бендаржевский. По его словам, украинским предприятиям придется заняться модернизацией своего оборудования, что «потребует очень больших затрат». И где взять на это деньги в условиях войны либо послевоенного восстановления, непонятно.

Бонусы и издержки

Помимо проявления солидарности с Киевом в продолжающейся войне, стремление ЕС к принятию в свои члены Украины базируется и на потенциальных выгодах для объединения. К ним британский Аналитический институт Тони Блэра относит:

Кроме того, Украина — «крупная военная держава, способная усилить оборонный потенциал ЕC», что крайне важно в условиях «всё более нестабильной и враждебной геополитической обстановки».

Пекка Товери, который ранее возглавлял департамент разведки Генштаба Финляндии, в разговоре с «Новой-Европа» обратил особое внимание именно на последний аспект: 

Однако все эти выгоды, как и успех Украины в реформировании законодательства, — еще не гарантия принятия страны в ЕС. Есть факторы, официально не прописанные в документах, но игнорировать которые нельзя.

Главный из них — продолжающаяся война. Антон Бендаржевский отмечает, что «быстрое предоставление статуса кандидата стало важным жестом», но «западные лидеры в основном исходили из предположения, что война завершится в обозримом будущем и что при поддержке Запада Украина либо вытеснит агрессора со своей территории, либо по крайней мере добьется некого компромиссного мира». Пока не произошло ни того, ни другого. Другие эксперты также уверены, что даже такой вариант, как заморозка конфликта, не позволит Киеву присоединиться к ЕС.

Немало вопросов вызывает финансовый фактор. Brookings Institute подсчитал, чего ожидать в случае расширения ЕС за счет нынешних кандидатов — Албании, Боснии и Герцеговины, Грузии, Молдовы, Северной Македонии, Сербии, Украины и Черногории (еще один формальный кандидат — Турция — в расчет не брался, так как перспективы ее присоединения не просматриваются). После присоединения этого пула участников произойдет масштабное перераспределение потоков финансовой помощи «отстающим» из общеевропейских фондов.

Если считать, что бюджет фондов не изменится, то получится следующее: Украина будет претендовать на 41,7% от общего объема средств. Среди стран Западной Европы лишь Греция и Португалия будут получать от ЕС больше, чем вносить в общеевропейский бюджет. Эстония, Словения, Чехия, Венгрия, Польша и еще целый ряд стран постепенно станут донорами финансовой помощи, а не ее крупными адресатами. Среди прочего произойдет и сильное перераспределение субсидий в рамках Единой сельскохозяйственной политики ЕС.

По словам Антона Бендаржевского, уже сейчас с этим есть серьезные проблемы: «Экономические интересы, скажем, Португалии и Испании очень сильно отличаются от интересов Венгрии и Румынии. И отношение к проблемам безопасности в Польше одно, а во Франции — совсем другое». Дальнейшее расширение ЕС, как считает эксперт, вообще может завести Евросоюз в тупик.

Причина в том, что большинство решений в Совете ЕС принимаются консенсусом. И уже сейчас такие страны, как Франция и Германия, добиваются расширения возможностей принятия решений квалифицированным большинством голосов. Кроме того, не исключен вариант постепенной трансформации ЕС в «многоуровневую структуру», в рамках которой страны будут создавать неформальные коалиции по тем или иным вопросам. Подобные возможности уже сейчас прописаны в законодательстве ЕС и могут применяться в случае, когда «становится ясно, что ЕС в целом не может достичь целей сотрудничества [по конкретной теме] в разумные сроки».

Не только Орбан

В последние годы главным доказательством того, что подходы к принципу консенсуса надо пересматривать, считается позиция венгерского премьера Виктора Орбана. Но в действительности вопрос о принятии Украины в состав ЕС уже поднял на поверхность и еще поднимет немало других конфликтов.

Сам Орбан перед принятием решения о предоставлении Киеву кандидатского статуса вел изнурительный торг с остальными членами ЕС и в итоге не стал идти против всех. То же самое было и летом 2024 года перед запуском переговоров. В феврале этого года Будапешт выступил против открытия кластера «Основы», выдвинув дополнительные условия, касающиеся защиты венгерского меньшинства в Украине.

Но, по мнению Клары Линдстрём, «хотя тактика обмена уступками работала в прошлом, сейчас ее эффективность сомнительна, ведь украинская тема стала ключевым элементом внутриполитической стратегии Орбана». 

Наиболее действенным механизмом сдерживания влияния Орбана Клара Линдстрём считает процедуру по статьям 7.2 и 7.3 Договора о ЕС, позволяющую на время лишить страну-члена права голоса. «Начало официального обсуждения этой меры в Совете ЕС по предложению одной трети государств-членов стало бы важным сигналом Будапешту: деструктивное поведение не останется без последствий», — уверена эксперт.

Впрочем, Пекка Товери обратил внимание на то, что уже в 2026 году в Венгрии пройдут выборы, и победа партии Орбана совсем не гарантирована. Более того, европарламентарий пояснил «Новой-Европа», что правила ЕС требуют консенсуса только для начала переговоров о евроинтеграции (этот этап был пройден год назад) и в финале, а отдельные переговорные главы можно открывать и закрывать большинством голосов. «Поэтому мы [члены Европарламента] должны оказывать давление на Евросовет и Еврокомиссию, чтобы они придерживались собственных правил и процесс евроинтеграции Украины продолжался. Кроме того, мы должны пытаться влиять на те страны, которые стремятся саботировать интересы ЕС», — заявил он.

Антон Бендаржевский уверен, что множественное число тут не случайно, так как дело совсем не только в Орбане: «На практике европейские страны лишь говорят о расширении, в том числе за счет балканских стран, но де-факто тянут время». Одна из причин — множественные конфликты на двустороннем уровне.

К примеру, София требует от Северной Македонии защиты болгарского меньшинства. А между Киевом с одной стороны и Венгрией, Румынией, Словакией и Польшей — с другой, по словам собеседника «Новой-Европа», стоят вопросы национальных меньшинств, торговых конфликтов и исторических травм. «Власти многих стран уверены: нельзя принимать Украину, особенно в ускоренном порядке, пока не решены эти проблемы, не найдены ответы на финансово-экономические вызовы и не наведен порядок в плане процедур принятия решения», — утверждает Бендаржевский.

Развивая тезис о том, что далеко не всё упирается в Орбана, он приводит в пример референдум об утверждении Соглашения об ассоциации, проведенный в Нидерландах в 2016 году. Евроскептики тогда собрали нужное число подписей для организации голосования, которое обернулось провалом сторонников документа, где и речи не шло о членстве в ЕС. Спасло только то, что референдум был консультативный. Между тем, реагируя на настроения в народе, власти королевства добились от остальных членов ЕС принятия отдельного документа, где особо оговаривалось: Соглашение об ассоциации ни в коем случае не значит, что Украина в перспективе войдет в ЕС.

Точечная интеграция

Сторонники евроинтеграции Украины, рассматривая все опасения представителей противоположного лагеря, находят немало контраргументов. Так, в докладе SCEEUS «Развенчание мифов: социальные и экономические последствия вступления Украины в ЕС», одним из авторов которого была Клара Линдстрём, говорится: нагрузку на общеевропейский бюджет можно снизить, используя прописанные в действующем законодательстве «ограничители».

Например, когда в 1986 году к ЕС (тогда — Европейскому экономическому сообществу) присоединилась Испания, ее фермерам не сразу предоставили доступ к субсидиям в рамках Общей сельскохозяйственной политики, и такой переходный период можно установить и для Украины. Точно так же можно было бы ввести временные ограничения для защиты рынков труда и систем соцобеспечения стран — членов ЕС. Что же касается расходов на интеграцию Украины, то они, как утверждают в SCEEUS, «не станут бюджетной катастрофой, так как действующие правила политики сплочения ЕС ограничивают объем средств, на которые Украина имеет право».

Но, учитывая всю сложность процесса интеграции, эксперты уже сейчас отмечают, что необходимо задуматься над его поэтапностью. В частности, по словам Клары Линдстрём, речь может идти о включении Украины в институты общей внешней и оборонной политики (CFSP). 

Кроме того, продолжает Клара Линдстрём, полезной была бы интеграция Украины «в отдельные сегменты внутреннего рынка ЕС». Прорывом на этом направлении могло бы стать присоединение Киева к Европейской экономической зоне (ЕЭЗ), гарантирующее свободу перемещения людей, товаров, услуг и капитала. Схема «ЕЭЗ без членства в ЕС» давно опробована на Норвегии, Исландии и Лихтенштейне и доказала, что выгодна всем вовлеченным сторонам.

Такие шаги по крайней мере частично компенсировали бы Киеву, вероятно, всё-таки более длительное ожидание членства, чем это кажется оптимистично настроенным европейским политикам и самим украинским властям.