Весь 2023 год ЕС пытался договориться о реформе правил миграции

20 декабря основные политические органы ЕС — Европарламент, Еврокомиссия и Совет ЕС — наконец-то пришли к соглашению по масштабной реформе миграционной системы ЕС. Так называемый Миграционный пакт — пакет из пяти законопроектов — стал настоящим «долгостроем». Впервые он был представлен еврокомиссарами еще в 2020 году, в самом начале работы нынешнего состава Европарламента и Еврокомиссии. Если повезет, к началу лета 2024 года, когда пройдут очередные выборы в Европарламент, реформа состоится.

До этого дедлайна пакту предстоит пройти процедуры голосования — сначала в Европарламенте, а затем и в Совете ЕС. Учитывая, что текст законопроектов уже проходил в первом чтении через Европарламент, а в Совете ЕС голосование в этой сфере проводится по правилу квалифицированного большинства (ни у одной страны-члена не будет возможности наложить вето), голосование не должно вызвать особых проблем. Однако за прошедшее время текст законопроектов заметно изменился — особенно в части ужесточения правил контроля на границах, что уже вызвало протесты организаций гражданского общества.

На фоне таких перипетий в европейских институтах некоторые страны ЕС решили не дожидаться принятия общего Миграционного пакта. Возросшие темпы миграции и одновременно нехватка квалифицированной рабочей силы заставили их разрабатывать собственные меры. Так, 19 декабря после долгих дебатов и переговоров французский парламент принял свою миграционную реформу. Ряд миграционных законопроектов уже находится на рассмотрении и в бундестаге Германии. Так что 2024 год обещает стать для ЕС трудным с точки зрения миграционной политики. На фоне попыток отдельных стран решить свои задачи на национальном уровне главной задачей для европейских политиков будет не допустить нового раскола внутри ЕС.

Миграция — снова проблема

В последние два года миграция снова стала острым вопросом для Европы. Помимо 13 млн украинских беженцев, которые въехали в ЕС в 2022 году (и 4,2 млн из которых всё еще остаются там), этот год был отмечен ростом нерегулярных пересечений европейской границы, не предусмотренных обычными правилами. В 2022 году таких пересечений было зафиксировано 330 тысяч, что стало самым большим показателем с 2016 года, то есть с прошлого миграционного кризиса.

Рост продолжился и в 2023 году. По данным европейской пограничной службы Frontex, за 11 месяцев 2023 года было совершено уже 355 тысяч нерегулярных пересечений. Главным образом в эту цифру входят искатели убежища из Северной Африки и Африки южнее Сахары, Сирии, Турции, Палестины, Ирака и Афганистана, то есть по большей части из стран, где продолжаются военные конфликты. Такой наплыв, безусловно, увеличивает нагрузку и на национальные органы, и на общеевропейские.

На этом фоне решение проблемы миграции стало заметным политическим требованием, к которому постоянно обращаются правые и ультраправые силы. Например, эту тему эксплуатировало правое правительство в Польше, ушедшее в отставку после проигранных выборов осенью этого года. Такая же риторика свойственна ультраправым силам из «Альтернативы для Германии», французскому «Национальному объединению», действующему правительству Италии, возглавляемому Джорджией Мелони, и победившей на нидерландских парламентских выборах Партии свободы Герта Вилдерса. Все они выстраивают свои политические кампании на антииммигрантских настроениях и всё чаще добиваются электоральных успехов.

С другой стороны, перед Европой стоит огромная проблема нехватки рабочей силы. Главная причина этого — постепенное старение ЕС. Так, если в 2009 году количество работоспособного населения в возрасте 20–64 лет достигло исторического рекорда в 272 млн человек, то потом оно стало сокращаться. К 2022 году это цифра снизилась до 265 млн, а к 2030-му прогнозируется падение до отметки в 258 млн.

Эффект этого уже ощутили на себе многие работодатели.

В таких странах, как Польша и Словения, эти показатели достигли 50%. Прежде всего дефицит рабочей силы ощущается в строительстве, здравоохранении, науке, высокотехнологичной инженерии и математике.

Так что, с экономической точки зрения, Европа заинтересована в увеличении притока квалифицированных мигрантов. Еще в начале 2022 года правительство Германии поставило задачу ежегодно привлекать в страну 400 тысяч новых квалифицированных работников. Учитывая, что, согласно прогнозам начала 2022 года, объем рабочей силы в Германии должен был сократиться на 300 тысяч человек, приток в 400 тысяч по большей части лишь компенсирует потери.

Новый подход к солидарности

В такой ситуации ЕС уже больше трех лет пытается реформировать европейское миграционное законодательство, показавшее свою неэффективность во время прошлого миграционного кризиса. В 2015–2016 году существующая Дублинская система, согласно которой беженцы должны ожидать решения по заявке на предоставление убежища в стране первого въезда, привела к непропорционально высокой нагрузке на пограничные страны и в результате к неконтролируемым перемещениям беженцев по всей Европе.

Сейчас ЕС наконец приблизился к принятию реформы, в законопроекты которой вошли несколько основных компонентов.

• •Внедрение системы «обязательной солидарности». Это позволит странам первого въезда, которые оказались под «миграционным давлением», затребовать помощь у других членов ЕС. При этом у других стран ЕС будет три способа оказать эту помощь «пострадавшей»: переселить к себе часть искателей убежища на время рассмотрения заявки, выплатить компенсацию за каждого беженца, которого страна откажется переселять, или же профинансировать работу миграционных служб в стране первого прибытия.
• •Введение понятия «кризисных ситуаций». В случае миграционного всплеска страны смогут получить расширенные полномочия по решению Еврокомиссии. В эти полномочия в том числе войдет возможность удерживать беженцев на границе до 20 недель, пока рассматривается их заявка. Именно эти ограничительные меры сейчас вызывают больше всего протестов со стороны правозащитников и НКО.
• •Унификация процедур проверки искателей убежища на внешних границах. Процедуры будут включать обязательную идентификацию, снятие отпечатков пальцев, фотографирование и базовое анкетирование (национальность, возраст), а также проверку здоровья. Сейчас всё это в той или иной мере присутствует в разных европейских странах, но проект реформы предлагает все эти практики стандартизировать.
• •Модернизация системы Eurodac. Это большая база данных, в которой содержатся биометрические данные искателей убежища. Теперь эта система будет ориентирована не на подсчет заявок на получение убежища, а на подсчет просителей убежища как таковых. Смысл этого изменения в том, чтобы исключить попытки подать много заявок в разных странах на одно имя.
• •Изменение процедуры рассмотрения заявок на убежище. Предлагается ввести новую ускоренную систему для беженцев, которые представляют угрозу для национальной безопасности или прибывают из стран с низким recognition rate — то есть тех, на которые приходится меньше всего положительных решений о предоставлении убежища. Сейчас к таким государствам относятся Индия, Пакистан, Бангладеш. Рассмотрение заявки по обычной процедуре может длиться годами, ускоренная же процедура будет проходить прямо на границе и займет максимум 12 недель. Этот пункт также вызывает недовольство правозащитников, так как фактически он позволяет удерживать беженцев на закрытой территории на границе с ограниченным доступом для правозащиты, а затем депортировать по ускоренной процедуре.

Сейчас, после того как институты ЕС завершили переговоры, согласованные позиции будут включены в обновленный текст законопроектов. Тем не менее исследователи и правозащитники, которым уже удалось увидеть промежуточный результат, предсказывают новые проблемы.

Так, по данным Центра европейской политики (EPC), текст документов сильно изменился под влиянием правых и консервативных правительств в Совете ЕС. Например, механизм «обязательной солидарности» теперь включает и возможность выделять финансирование проектам по содержанию беженцев в третьих странах, то есть вне ЕС. Кроме этого, по данным EPC, итоговый текст ослабляет гарантии базовых прав человека в «кризисных ситуациях» и в случае применения ускоренной 12-недельной процедуры, что позволит легче и быстрее высылать беженцев из Европы.

По мнению исследователей EPC, такие изменения вполне могут устроить либералов (группа «Обновляя Европу») и правоцентристов (Европейская народная партия) в Европарламенте. Но вот со второй по численности группой, социал-демократами, которые были одними из главных сторонников реформы, теперь могут возникнуть проблемы. Для них наступление на права беженцев может стать неприемлемым.

Обеспокоенность высказывают и правозащитники, которые также получили доступ к промежуточной версии документа. Более 50 гражданских организаций подписали открытое письмо в европейские институты с требованием учесть и ликвидировать слабые стороны в законопроектах.

Всё это говорит о том, что проблема принятия Миграционного пакта перейдет непростым багажом в 2024 год, и не факт, что ее успеют решить до общеевропейских выборов в июне.

Франция выбирает сторону

На фоне таких перспектив и без того затянувшейся реформы многие страны ЕС взяли инициативу по решению проблемы миграции на национальном уровне в свои руки.

Так, во Франции реформа миграционной системы стала вторым мегапроектом нынешней администрации президента Макрона после пенсионной реформы. При этом, чтобы провести пенсионную реформу, Макрону пришлось пойти в обход парламента и принять закон собственным указом, что стало триггером усиления массовых протестов по всей стране. В случае с иммиграционной реформой тоже не обошлось без скандала.

Изначально французское правительство, у которого нет большинства в парламенте, попыталось усидеть на двух стульях и подготовить компромиссный текст реформы, который бы устроил и левых, и правых. Но в итоге законопроект, который должен был понравиться всем, не понравился никому и 11 декабря провалился на парламентском голосовании. Для левых он оказался слишком репрессивным, а для консерваторов и ультраправых — слишком мягким. «Правительство должно выбрать сторону», — заявил после голосования лидер консервативной партии «Республиканцы» Оливье Марле.

Президент Макрон последовал совету и поручил специально созданной комиссии переработать законопроект. В итоге он стал более жестким. Например, теперь работающие мигранты во Франции должны будут проработать 30 месяцев, чтобы получить доступ к системе соцобеспечения, для безработных этот срок составит пять лет. До этого доступ к разным частям соцобеспечения предполагал разные правила — это могло быть требование пребывания в стране в течение шести месяцев, или же минимального дохода, или же пребывания в течение трех месяцев и минимального дохода, как это было в случае с предоставлением доступа к системе здравоохранения.

Студенты, которые получают разрешение на жительство, теперь должны держать в банке депозит, который покроет при необходимости издержки репатриации. Размер депозита еще не определен, но может достигать нескольких тысяч евро. Введены миграционные квоты — руководство страны может установить лимит на количество мигрантов на следующие три года, что, однако, не коснется беженцев. А дети мигрантов потеряли право на автоматическое получение гражданства после рождения во Франции — теперь заявку можно подать в возрасте между 16 и 18 годами.

19 декабря законопроект был принят французским парламентом 349 голосами (186 депутатов высказались против). Руководитель ультраправого «Национального объединения» Марин Ле Пен назвала закон «идеологической победой» своей партии. Лидер правой партии «Республиканцы» Эрик Чиотти заявил: «Это наш закон!»

Голосование, однако, хоть и привлекло на сторону Макрона ультраправых и консерваторов, раскололо его собственную партию — как минимум 27 из 171 депутата партии «Ренессанс» голосовали против реформы, а 32 воздержались. После голосования правительство немедленно покинул министр здравоохранения, социалист Орельен Руссо, а 32 из 101 французского департамента уже отказались выполнять положения закона о соцобеспечении для неграждан.

Германия не для всех

С похожей ситуацией — когда правительству пришлось идти на уступки ультраправым в вопросах миграции — столкнулись и другие европейские страны. Причем и те, где у власти находятся центристы, как в Германии, или умеренно правые, как в Швеции или Финляндии.

В Германии на протяжении последних десяти лет антииммигрантские настроения были основой повестки ультраправой «Альтернативы для Германии». На фоне роста популярности партии ее риторика последовательно проникала в риторику и правоцентристской ХДС/ХСС, и либеральной Свободной демократической партии Германии. В сентябре ограничение миграции поддержала партия «Зеленые». А октябре 2023 года лидер коалиционного правительства Олаф Шольц заявил в интервью: «Мы должны, наконец, депортировать в больших масштабах». Эту цитату, историческую для Германии, которая традиционно воспринимается как дружественная для мигрантов страна, вынесли на обложку самой популярной в стране газеты Spiegel.

За этим последовали меры по ужесточению миграционного законодательства. Коалиционное правительство разработало законопроект, который существенно упростит депортацию участников организованной преступности, разрешит проводить обыски в жилищах мигрантов «для установления личности», а также увеличит срок минимального удержания под стражей перед депортацией с 10 до 28 дней. Сейчас законопроект должен поступить в бундестаг. Учитывая, что такие жесткие меры поддерживают и в правительстве, и в консервативной, и в ультраправой оппозиции, закон, скорее всего, будет принят.

При этом, однако, была изменена система государственных дотаций на содержание беженцев. Раньше это была единовременная ежегодная выплата 1 млрд евро из госбюджета в бюджеты земель и муниципалитетов. Теперь же выплаты будут производиться из расчета 7500 евро на беженца. Предполагается, что это сделает систему более гибкой и приспособленной для беженцев, которые уже находятся в Германии, хоть и увеличит ежегодные дотации до 3,5 млрд евро.

Наконец, одновременно правительство Германии пытается упростить процесс натурализации в стране. В августе кабинет подготовил законопроект, который снижает необходимый для натурализации срок проживания в стране с восьми до пяти, а в особых случаях и до трех лет. Также для получения немецкого гражданства теперь не нужно будет отказываться от другого паспорта, а рожденные в ФРГ дети иностранцев будут получать немецкое гражданство автоматически. Этот законопроект тоже находится на рассмотрении в бундестаге.

Как и Франция, в своих решениях Германия демонстрирует в миграционной политике крен вправо. Но при этом пытается решить сразу две задачи: снизить нерегулярную миграцию и стимулировать приток квалифицированных кадров в страну.

Услуги третьих стран

В своем стремлении ограничить нерегулярную миграцию германское правительство в числе прочего прибегает к попыткам договориться о размещении беженцев с третьими странами. Осенью в стране была введена должность специального представителя по миграционным соглашениям, которую занял член либеральной Свободной демократической партии Йоахим Штамп.

«С одной стороны, мы хотим сделать возможной более регулярную миграцию на рынок труда Германии, но также мы хотим значительно сократить нелегальную миграцию», — заявил Штамп. По его задумке, Германия может заключить соглашение с рядом восточноевропейских или африканских стран, предоставив определенную квоту на легальную миграцию из этих стран в Германию и обязав их в обмен размещать у себя тех, кто ожидает рассмотрения своей заявки на убежище, и тех, кому уже отказали в его предоставлении.

В качестве возможных стран обсуждались Нигер, Руанда, Грузия и Молдова. В случае с Грузией и Молдовой у Германии был бы понятный рычаг для давления — стремление этих стран войти в ЕС. Грузия получила статус страны — кандидата на вступление в ЕС, а с Молдовой скоро должны начаться переговоры о вступлении.

Похожим рычагом попыталось воспользоваться правое правительство Италии во главе с Джорджией Мелони.

Это решение, однако, было временно заблокировано Конституционным судом Албании. В январе 2024 года состоится рассмотрение дела о том, соответствует ли соглашение конституции страны.

Похожее соглашение с Руандой уже заключила Великобритания. В эту же сторону думает и правительство Австрии. Так что в 2024 году эти инициативы впервые смогут быть проведены в жизнь.

Теоретически такие меры могут способствовать снижению потоков миграции в Европу. Вполне возможно, потенциальные беженцы из Ближнего Востока и других стран передумают ехать, зная, что дожидаться решения по своему кейсу им придется не на территории ЕС, а в намного менее экономически развитых и благополучных странах.

И хотя такой подход предсказуемо вызывает вопросы с точки зрения соблюдения прав человека, судя по нововведениям Миграционного пакта ЕС, он уже превращается из решений на национальном уровне в общеевропейскую тенденцию.

Заборы возвращаются

В отсутствие скоординированной общеевропейской политики отдельные страны прибегли и к еще одному нововведению. Уже 11 стран Шенгенского соглашения решили вернуть пограничные проверки в конце 2023 или начале 2024 года. Введение таких мер предусмотрено Шенгенским соглашением в случае, если существует угроза национальной безопасности.

Раньше стремление построить побольше заграждений относилось только к внешним границам ЕС и было свойственно далеко не всем странам. Например, в ходе миграционного кризиса бывшее правительство Польши от партии «Право и справедливость» возвело физическое ограждение на границе с Беларусью.

Однако теперь проверки возвращаются и на внутренние границы ЕС. Сейчас страны ЕС чаще всего производят выборочные проверки и идентификацию, но кое-где, как, например, на словенско-хорватской границе, установлено видеонаблюдение. И хотя такая практика не считается возобновлением пограничного контроля, она еще раз демонстрирует, что страны уже не ждут общего решения по ЕС и стремятся самостоятельно взять ситуацию под контроль.

Так долго ожидаемый ЕС Миграционный пакт к моменту его принятия уже не решит всех проблем, на которые он был по задумке нацелен. Помимо ограничения нерегулярной миграции, странам Европы требуются квалифицированные кадры, а иногда и возможность ввести дополнительный контроль на внутренних границах. Эти решения, похоже, останутся на откуп национальным правительствам.

Так что конфликт между национальным и общеевропейским регулированием, равно как между левым и правым подходами, в 2024 году, очевидно, будет только усугубляться. И если в следующем году единство ЕС и даст трещину, то вряд ли по вопросу поддержки Украины — скорее, это будет проблема миграционной политики. В 2024 году одной из главных задач для ЕС будет этого раскола не допустить.