Выходное пособие

«Неправильные действия»

Вашингтон накрыло разрушительное торнадо. Такой художественный образ сейчас используют американские политологи, описывая ситуацию в первый месяц второго президентского срока Дональда Трампа. Только речь идет не о природном катаклизме, а о «шквале дезориентирующих и ломающих устоявшиеся нормы указов, которые грозят разрушить восьмидесятилетнюю традицию американского интернационализма».

Среди прочего под «торнадо» попали отношения США с многими международными организациями. Новости о том, что Вашингтон выходит из очередной мировой структуры или перестает финансировать ее, появляются теперь каждую неделю.

Последний на текущий момент пример — ситуация с Международным уголовным судом (МУС). Как утверждает Трамп, базирующийся в Гааге суд «совершает незаконные и безосновательные действия, направленные против Америки» и ее «близкого союзника — Израиля». Речь идет, во-первых, о событиях 2020 года, когда МУС начал расследовать предполагаемые военные преступления США в Афганистане. А во-вторых, о выписанном в прошлом году ордере на арест израильского премьера Биньямина Нетаньяху и уже бывшего министра обороны Йоава Галанта за преступления против человечности и военные преступления в секторе Газа. 

Теперь представителям МУС, ответственным за «злоупотребление властью», и их ближайшим родственникам грозят блокировка собственности и активов в США, если таковые имеются, а также визовые санкции. Кто именно попал в черный список, пока неизвестно: фамилии будут согласованы в течение следующих 60 дней главой Минфина Скоттом Бессантом и госсекретарем Марко Рубио. Но ожидается, что санкции коснутся, например, главного прокурора Карима Хана. И это станет еще одной серьезной проблемой для Хана, в конце прошлого года оказавшегося фигурантом внутреннего расследования в связи с предполагаемыми сексуальными домогательствами.

Решение о санкциях было принято Дональдом Трампом на фоне крайне дружественного визита Биньямина Нетаньяху в Вашингтон. На итоговой пресс-конференции Трамп рассказал о «фантастических» двусторонних переговорах и обратился к своему собеседнику как к старому другу — «Биби». Тогда же Трамп высказал еще одну идею, которая не могла не порадовать Нетаньяху: США возьмут под контроль сектор Газа, создадут там возможности для экономического процветания и построят настоящую «ближневосточную Ривьеру».

На следующий день после встречи с Нетаньяху Дональд Трамп преподнес израильскому руководству еще один подарок — издал указ об окончательном прекращении финансирования БАПОР. В документе утверждалось, что в агентство по оказанию помощи палестинским беженцам проникли «члены террористических организаций», причем некоторые сотрудники участвовали в нападении группировки ХАМАС на Израиль 7 октября 2023 года. 

Об этом, в частности, год назад сообщала газета The Wall Street Journal, ссылаясь на отчеты неназванных спецслужб. В них говорилось, что в нападении участвовали 12 сотрудников БАПОР, а в целом около 10% штата агентства в Газе имеют связи с ХАМАС. По итогам начатого ООН расследования к августу 2024 года ряд сотрудников БАПОР были уволены из-за вероятной причастности к событиям 7 октября. 

В том же указе, где говорилось о БАПОР, критике подверглись еще две международные структуры — и тоже за «предвзятость в отношении Израиля» и «антиизраильские настроения». Речь о Совете по правам человека ООН и ЮНЕСКО. При этом с СПЧ Дональд Трамп решил прекратить все отношения немедленно, а ЮНЕСКО дал небольшую надежду: в течение 90 дней Госдепартамент должен провести аудит, по итогам которого и будет принято решение.

Но этим список атак Белого дома на международные организации и соглашения не исчерпывается. Ранее Дональд Трамп распорядился вывести США из ВОЗ, раскритиковав организацию за «неправильные действия» во время глобальных кризисов в области здравоохранения, «неспособность реализации срочно необходимых реформ» и несопротивление «неуместному политическому влиянию» ряда государств-членов. В первую очередь, речь шла о Китае.

Китай Дональд Трамп упомянул и при принятии решения о выходе из Парижского соглашения по климату — соответствующий указ он подписал сразу после инаугурации. Глава Белого дома уверен, что соглашение, нацеленное на сокращение глобальных выбросов парниковых газов, создает несправедливые преимущества для таких стран, как КНР и Индия, в то время как американская промышленность теряет миллиарды долларов.

Мир без международной справедливости

Столь массированная атака Дональда Трампа на международные организации и соглашения выглядит серьезной проверкой на прочность для нынешнего миропорядка. Хотя реальный ущерб, который может последовать за громкими заявлениями президента США, выглядит для разных организаций по-разному.

В некоторых случаях речь идет скорее о символическом жесте. Показательный пример — СПЧ ООН. Совет включает 47 представителей, которые избираются на три года большинством голосов Генассамблеи ООН. Членство США в СПЧ ООН закончилось 31 декабря 2024 года. То есть, строго говоря, вопреки броским заголовкам о «выходе» выходить Соединенным Штатам неоткуда, вероятно, Вашингтон просто не будет выдвигать кандидатуру на следующем голосовании.

А вот, например, с МУС ситуация более острая. Формально США, как и Китай, Россия, Израиль и ряд других стран, не ратифицировали основополагающий документ организации — Римский статут. Следовательно, членами МУС они не являются. Тем не менее решение Вашингтона активно атаковать МУС может иметь серьезные репутационные последствия. Общие опасения по этому поводу выразила глава МИД ФРГ Анналена Бербок:

В компетенцию суда входит преследование физлиц, ответственных за геноцид, преступления против человечности, военные преступления и преступления агрессии. За время существования МУС выписал 33 ордера на арест военных и гражданских из разных стран. В марте 2023 года был выдан ордер на арест Владимира Путина и Уполномоченной по правам ребенка в РФ Марии Львовой-Беловой по подозрению в военном преступлении — незаконной депортации в Россию детей с оккупированных территорий. Так что тот факт, что решения МУС открыто ставят под сомнение влиятельные страны, играет на руку Путину.

Помимо этого, санкции со стороны Штатов против отдельных сотрудников МУС осложнят жизни не только им самим и их близким. Например, за помощь фигурантам черных списков гражданам США грозят на родине штрафы в размере до 250 тыс. долларов и до 20 лет тюремного заключения. Угроза, в частности, нависла над американкой Брендой Холлис, которая в качестве прокурора занималась украинским и палестинским досье.

Как заявил «Новой-Европа» научный сотрудник Кельнского университета, эксперт по международному праву Глеб Богуш, решение Трампа — «серьезная угроза если не самому формальному существованию МУС, то сколь-либо эффективной деятельности» этого органа. Тем более что это происходит на фоне того, что МУС уже столкнулся с проблемой исполняемости своих решений: «Даже до трамповского указа лидеры многих государств выражали готовность принимать у себя лиц, в отношении которых судом выданы ордера на арест (Польша, Венгрия), безнаказанно делали это (Монголия) и даже высылали обратно подозреваемых, арестованных в соответствии с ордером (Италия)».

Кроме того, по словам эксперта, под угрозой теперь вся система работы суда, так как «слишком многое в современном мире привязано к американским компаниям, включая банковские». Например, критическое значение в оперативной работе МУС имеет облачная платформа Microsoft Azure, и теоретическая заморозка доступа к ней создаст серьезные проблемы. Из-за угрозы вторичных санкций МУС может стать токсичным для многих частных фирм. Как сообщала The Guardian, осознавая риски, в суде заранее начали пересматривать списки своих контрагентов. А некоторым сотрудникам рекомендовали подумать о закрытии банковских счетов в США.

«Этот суд, который должен служить человечеству, создан и полностью зависит от государств. Это полностью их творение. Они же, к сожалению, могут его и убить», — подытоживает Глеб Богуш. И добавляет, что 

Не менее серьезные последствия будет иметь и выход США из Парижского соглашения по климату. Хотя это решение будет реализовано только через год — 27 января 2026 года, оно вряд ли подлежит пересмотру главы Белого дома, который называет глобальное потепление вымыслом. Как отметил генсек ООН Антониу Гутерриш, без США Парижское соглашение, конечно, может выжить, но полноценным уже точно не будет.

Время урезать расходы

Международным организациям, вызвавшим недовольство Трампа, также придется справляться и с рядом практических проблем, в первую очередь финансовых. 

Правда, в 2024-м этих денег в бюджет уже не поступило: 15 стран, включая Соединенные Штаты, заморозили финансирование, сославшись на информацию об участии сотрудников агентства в атаке на Израиль. Затем 14 государств изменили свою позицию, пояснив, что «БАПОР приняло меры по усилению надзора, подотчетности и прозрачности», однако США заморозку не сняли. Теперь окончательно ясно, что рассчитывать на американские деньги БАПОР больше не может.

ЮНЕСКО — если США всё-таки выйдут из организации — потеряет 22% своего финансирования (около 80 млн долларов в год), а также все надежды на то, что будет выплачен американский долг организации примерно в 600 млн долларов. Непогашенное обязательство образовалось вслед за тем, как в 2011 году тогдашний президент-демократ США Барак Обама заморозил выплату взносов в знак протеста против предоставления Палестине статуса постоянного члена. Однако вышли США из организации лишь в 2018-м, а в 2023-м, при Джо Байдене, вернулись и согласились долг погасить. Но не успели. 

Если американские деньги уйдут из ЮНЕСКО, то больше всего это, вероятно, ударит по Африке, которую организация называет своим «глобальным приоритетом» и где сейчас реализует большое количество проектов. 

В ожидании замерла и Всемирная организация здравоохранения. Здесь также речь не идет о немедленном выходе: согласно правилам, о таком шаге страна должна уведомить за год, то есть США могут покинуть ВОЗ лишь в январе 2026-го. Тем не менее президентский указ уже сейчас спровоцировал вал заявлений, полных нескрываемой тревоги.

Например, представитель ВОЗ Тарик Ясаревич обратил внимание на то, что на США в 2023 году пришлось 18% бюджета организации, составляющего около 6,8 млрд долларов, и эти деньги помогали защищать здоровье «всех жителей планеты, включая американцев, устранять коренные причины заболеваний, создавать более эффективные системы здравоохранения, выявлять чрезвычайные ситуации, предотвращать их и реагировать на них».

Хотя на самом деле в 2024–2025 годах обязательные взносы США превысили такие же взносы Китая всего на 31%: 260,6 млн против 171,2 млн долларов. А указанная диспропорция возникла после внесения в бюджет ВОЗ добровольных взносов.

Тем не менее в начале 2024 года 8 из 12 направлений работы ВОЗ в Африке получили менее 50% от необходимого финансирования. Уход американских денег может свести на нет прогресс, достигнутый в борьбе с инфекционными заболеваниями. Американским специалистам уже было приказано прекратить работу с ВОЗ, а значит, например, и совместную борьбу в Африке с вирусом Марбурга и оспой обезьян.

При этом теоретически под угрозой могут оказаться и сами США, принимающие подобные решения. «Соединенные Штаты многое способны сделать в одиночку, но предотвратить случаи пересечения наших границ новыми патогенами в одиночку нельзя», — утверждает профессор Джорджтаунского университета (Вашингтон) Лоуренс О. Гостин.

Определенные надежды в плане компенсации финансовых потерь можно связывать с частными спонсорами — например, Фондом Билла и Мелинды Гейтс, Фондом Блумберга и другими. Но их ресурсов на всё вряд ли хватит. В результате, по словам непосредственно работающих в системе ООН дипломатов,

Однако эксперты предупреждают: хотя в 2020 году, когда Трамп сократил взносы в ВОЗ, европейские страны в целом восполнили дефицит финансирования, «маловероятно, что они смогут сделать это снова, поскольку сталкиваются с собственными геополитическими и финансовыми вызовами».

Ниша недолго будет свободной

Этими решениями, однако, дело может не ограничиться. Президент Трамп уже поручил «провести анализ всех международных организаций, членом которых являются США», а также всех договоров с участием Вашингтона, включая Устав ООН.

Результатом может стать, например, выход США из Рамочной конвенции ООН об изменении климата, «финансовый шантаж» Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Международной организации по миграции, противодействие продлению миротворческих операций ООН, требование полного расформирования БАПОР и радикальное сокращение взносов США в систему ООН. 

А это значит, что Трамп может вынуть дополнительные кирпичики международной системы, в числе главных создателей которой после Второй мировой войны были сами США.

Последствия расшатывания сложившейся системы международных институтов могут быть тем более ощутимыми, что Трамп и его соратники в Конгрессе в своих взглядах не одиноки. И речь не только об Израиле, который тоже прекратил работу в СПЧ ООН. Например, идеологически близкий Трампу президент Аргентины Хавьер Милей также распорядился насчет выхода страны из ВОЗ. Об этом же задумались и власти Венгрии во главе с премьером Виктором Орбаном — пожалуй, главным европейским союзником Дональда Трампа. А лидер крупнейшей фракции («Партии свободы») в парламенте Нидерландов Герт Вилдерс воспользовался случаем и призвал выгнать МУС из Гааги. 

Действия Трампа полностью вписываются в его политический курс под общим лозунгом «Америка прежде всего». Однако, как отмечается в ежегодном докладе запланированной на эту неделю Мюнхенской конференции безопасности, в этом таится немало рисков и для самих США. В частности, пока не ясно, послужит ли такой селективный подход к международным структурам и соглашениям «усилению глобального хаоса или будет сдерживать его». «Другим игрокам придется заполнять пробелы, и многополярность международной системы может усилиться», — предупреждают авторы доклада. 

и нет оснований считать американских экспертов незаменимыми». Кроме того, целый ряд специалистов высказали предположение, что после ухода США из ВОЗ образовавшиеся пустоты заполнит Китай. А это главный геополитический соперник администрации Трампа. 

Повторение пройденного

Впрочем, речи о глобальной катастрофе всё-таки не идет. 

Прежде всего, потому, что политика Трампа уже сплотила многих членов международного сообщества. Показательно в связи с этим совместное заявление 79 из 125 участников МУС о том, что действия Трампа «повышают риск безнаказанности за самые серьезные преступления и угрожают подорвать международную систему верховенства права». Сами выступившие называют себя «решительными сторонниками МУС» и намерены дальше поддерживать эту международную структуру — морально и материально. В самом суде также заверили о готовности «продолжать обеспечивать правосудие и давать надежду миллионам невинных жертв преступлений по всему миру».

Кроме того, через нечто подобное мир уже проходил, причем не так давно. В свой первый президентский срок Дональд Трамп ввел санкции против тогдашнего главного прокурора МУС Фату Бенсуды, расследовавшей предполагаемые преступления американских войск в Афганистане, и директора одного из департаментов Факисо Бенчочохо. Этот удар МУС пережил, а затем новый глава Белого дома Джо Байден санкции отменил. Сейчас история, похоже, заходит на второй круг. Эксперты высоко оценивают вероятность того, что с точки зрения отношений с международными организациями Трамп вскоре вернет мир к состоянию на конец своего первого срока. Тем более что почти все шаги для этого он уже предпринял — осталось разве что повторно выйти из Глобального договора ООН по миграции. 

Наконец, возможно, что на самом деле Трамп просто использует свою любимую тактику: поднимать ставки до максимума и — после некоторого торга — получать меньший, но приемлемый для него результат. На днях агентство Reuters сообщило, что Белый дом намерен добиваться от ВОЗ реформирования и, в частности, готов назначить спецпосланника, который будет подчиняться непосредственно президенту и курировать переговоры с организацией.

Так или иначе, события первого президентского срока Трампа в 2017–2021 годах уже показали, что обрушения системы международных институтов из-за хаотичных действий Вашингтона ждать не стоит. К тому же нельзя исключать того, что через четыре года Белый дом займет представитель демократов под лозунгом «Америка опять возвращается». 

Вопрос только в том, насколько сильно адепты многополярного мира, включая Китай и Россию, смогут за это время закрепиться там, где еще по состоянию на начало 2025 года стояла табличка с надписью «США».