Усмирение Орбана

1 февраля на специальном саммите ЕС лидеры стран — членов объединения наконец договорились о предоставлении Украине финансовой помощи объемом в 50 млрд евро до 2027 года. «Это обеспечивает стабильное, долгосрочное и предсказуемое финансирование Украины. ЕС берет на себя лидерство и ответственность в поддержке Украины; мы знаем, что поставлено на карту», — заявил лидер Европейского совета Шарль Мишель.

Однако будет ли это решение единогласно принято всеми 27 лидерами, как того требуют правила, не было понятно до последнего момента. Тем более что первая попытка на саммите ЕС в декабре 2023 года провалилась, когда инициативу блокировал премьер-министр Венгрии Виктор Орбан.

Будучи авторитарным лидером и давним союзником Кремля, Орбан регулярно саботирует процесс принятия решений в ЕС — особенно когда вопрос касается Украины. Так, в декабре 2023 года с большим трудом удалось прийти к консенсусу по поводу начала переговоров с Украиной о вступлении в ЕС. Помогли денежная уступка — Еврокомиссия разблокировала доступ к 10 млрд евро для венгерской экономики, а также уловка — решение приняли 26 лидеров стран-членов, когда Орбан «вышел за кофе».

В феврале в Брюсселе решили использовать другую тактику. В ход пошли личные связи некоторых европейских лидеров с венгерским премьером и символические уступки.

Утром 1 февраля непосредственно до начала саммита состоялась неформальная встреча, в которой принимали участие премьер-министр Италии Джорджа Мелони, президент Франции Эмманюэль Макрон, канцлер Германии Олаф Шольц, председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, председатель Европейского совета Шарль Мишель и собственно Виктор Орбан. Именно в ходе этой предваряющей основное мероприятие встречи и было достигнуто соглашение.

Кроме того, Орбану были сделаны и некоторые символические уступки. Так, ЕС обязался проводить ежегодные обсуждения эффективности расходования средств Украиной, а при необходимости спустя два года пересмотреть пакет помощи. Сам Орбан, как сообщается, добивался того, чтобы пакет можно было пересматривать ежегодно и чтобы решение принималось единогласно, что означает для него возможность его блокировать. Но с этим ЕС не согласился. Наконец, Орбан заявил, что получил гарантии того, что «венгерские фонды» Украине отправлены не будут.

При этом нельзя сказать, что всё прошло гладко: лидеры Европы явно находятся в поиске подходов к решению «венгерской» проблемы. Премьер-министр Эстонии Кая Каллас перед саммитом поделилась своими сомнениями: «Мы проводим это внеочередное заседание из-за Венгрии, и, конечно же, наше разочарование растет. Почему мы вообще этим занимаемся?.. И какие инструменты мы можем использовать?»

На самом деле, инструментов в руках европейских лидеров много: это и финансовое давление, и политические уступки, и неформальные связи, и даже лишение Венгрии права голоса в Европейском совете. Проблема каждого из этих подходов в том, что он не работает как стратегическое решение. При этом одобрение помощи Украине и схожие решения будут требовать голосования еще не однажды. Да и в целом ЕС не может каждый раз искать новый подход к Орбану или любому другому лидеру, который будет блокировать ту или иную инициативу по собственным причинам. В действительности единственным долгосрочным решением может быть только реформа всего ЕС, но провести ее быстро не получится.

Фактор Мелони

Попытки повлиять на Орбана при помощи дружественных ему политиков предпринимались и ранее. В первую очередь это относится к итальянскому премьер-министру Джордже Мелони. Дружба между двумя лидерами продолжается уже достаточно долго и основана прежде всего на идеологической близости — оба возглавляют правые консервативные партии. При этом, в отличие от венгерского коллеги, Мелони не дистанцируется от других европейских политиков, что и позволяет ей уже не в первый раз выступать медиатором в отношениях Будапешта и Брюсселя.

«Я думаю, что можно принести гораздо больше пользы, когда есть возможность поговорить со всеми. Необходимо выступать посредником, объединять позиции, иметь способность к диалогу. Это позволило Италии сыграть ведущую роль с точки зрения достигнутых результатов», — сказала Мелони по окончании саммита ЕС 15 декабря 2023 года.

Перед этим Мелони провела неформальную встречу с Макроном и Шольцем. По данным итальянских СМИ, лидеры обсуждали в том числе помощь Украине. И хотя по итогам саммита участники ЕС не смогли договориться о включении выделенных на это 54 млрд евро в бюджетный план Евросоюза, было одобрено начало переговоров с Украиной о вступлении в ЕС — один из девяти этапов присоединения к союзу.

Этот случай не единственный, когда Мелони выступила посредником между Венгрией и остальными участниками ЕС. В июне 2023 года она убеждала Орбана и тогдашнего премьера Польши Матеуша Моравецкого в необходимости принять Миграционный пакт — масштабную реформу всей миграционной системы ЕС. А до того Мелони неформально встречалась с Шольцем и Макроном, с которыми, вероятно, обсуждала свое возможное посредничество. Но тогда в Будапеште и Варшаве не изменили своего мнения.

Примерно по той же схеме было построено взаимодействие и в этот раз. Источники Politico в офисе Мелони сообщают, что она начала «дипломатическую работу» по убеждению Орбана несколько месяцев назад, еще до саммита в декабре 2023 года. Перед саммитом 1 февраля Мелони также провела несколько телефонных разговоров с Орбаном, после чего состоялись еще две личные встречи — накануне вечером и утром до общего мероприятия.

Выгоды переговорщика

Причин, по которым Джорджа Мелони приняла на себя такую роль, может быть несколько.

Прежде всего, ей выгодно иметь статус медиатора в отношениях разных участников ЕС. На европейской арене это повышает ее значимость как европейского лидера — и как точки доступа к Орбану. На внутриполитической — укрепляет имидж сильного политика. Именно в этой логике офис Мелони сообщил итальянским СМИ, что она была «ведущим игроком» в процессе урегулирования противоречий между ЕС и Будапештом по вопросу предоставления помощи Украине.

Кроме того, такая политика важна для Мелони в обострившейся внутриполитической конкуренции с другим итальянским ультраправым политиком — Маттео Сальвини. Дело в том, что в одном пакете с помощью Украине в европейском бюджете были выделены дополнительно 9,6 млрд евро на борьбу с нелегальной миграцией. Эта тема особенно важна и для Италии как страны первого прибытия многих мигрантов и беженцев из Африки и с Ближнего Востока, и для правого правительства Мелони. 

Наконец, для Мелони важно сохранять политический союз с Виктором Орбаном. Помимо прочего, она возглавляет крайне правую общеевропейскую партию «Европейские консерваторы и реформисты» (ECR), у которой есть немалое представительство в Европарламенте. Между Мелони и Орбаном существует договоренность, что его партия «Фидес» присоединится к ECR после грядущих выборов в Европарламент в июне 2024 года. На них от Венгрии будет избран 21 депутат. Сейчас у «Фидес» 12 мест в Европарламенте, у группы ECR — 67. Так что присоединение венгерских евродепутатов к партии Мелони существенно укрепит ее позиции на общеевропейском уровне.

Макрон позвонит

Помимо итальянцев, поработать с венгерской стороной на личном уровне в этот раз взялось и французское центристское правительство. Еще в начале декабря 2023 года президент Франции Эмманюэль Макрон пригласил Виктора Орбана на официальный обед в Елисейский дворец, где, вероятно, обсуждалось начало переговоров с Украиной о вступлении в ЕС.

Ночью 31 января, накануне саммита, Макрон также провел встречу с Орбаном. «[Макрон] никогда не хотел настраивать Орбана против себя, скорее стремился “взять его на борт”. Именно такой подход приносит свои плоды сегодня», — сообщают источники Politico в офисе президента Франции.

Давление денег

Вероятно, именно благодаря этой дипломатической «артподготовке» — силами Мелони и Макрона — решение 1 февраля было принято быстро, и Шарль Мишель объявил о достигнутом консенсусе по вопросу предоставления помощи Украине в самом начале саммита

Сложность такого подхода к работе с «проблемными» лидерами стран ЕС, однако, заключается в том, что он очень ситуативный. Куда более устойчивым и институционализированным в правовом поле способом влияния на Виктора Орбана являются заморозка и разморозка фондов, причитающихся Будапешту со стороны Евросоюза.

Из-за проблем с верховенством права в Венгрии ЕС заморозил 32 млрд евро, причитающихся Будапешту из общих бюджетов. Примерно две трети этой суммы — обычные фонды, распределяемые между странами — членами ЕС. Еще треть — субсидии и дешевые займы из европейского фонда восстановления экономик после пандемии коронавируса.

Накануне саммита ЕС 15 декабря Еврокомиссия приняла решение о разморозке 10 млрд евро. Формально это было сделано в знак признания заслуг Венгрии по улучшению ситуации в стране после судебной реформы. Принятая летом 2023 года, она расширила полномочия судебных властей, в частности Национального судебного совета, который теперь получил возможность оставлять отзывы на законопроекты. Видимо, этот шаг Еврокомиссии стал дополнительным стимулом к тому, чтобы Орбан позволил ЕС принять положительное решение о начале переговоров о вступлении Украины в ЕС.

Такой подход к Венгрии, видимо, пользуется определенной поддержкой. Так, накануне саммита источники Financial Times в европейской бюрократии сообщали о наличии плана по подрыву венгерской экономики в случае отказа Орбана от одобрения помощи Украине. 

В связи с этим Европарламент выступил против такой политики «шантажа» и в январе 2024 года большинством в 345 голосов принял соответствующую резолюцию. В ней депутаты постановили, что Евросоюз не должен «торговать стратегическими интересами ЕС и его союзников, отказываясь от своих ценностей». Под «союзниками» в данном случае явно подразумевалась Украина.

По мнению депутатов, в Венгрии не произошло ни приближения к демократии, ни заметных улучшений в области верховенства права. Несмотря на это, 10 млрд евро были разморожены, в связи с чем парламент инициировал разбирательство о законности выделения денег Будапешту. В рамках этого дела 24 января прошли первые дебаты — парламент выслушивал ответы трех еврокомиссаров.

Наконец, сам подход сомнителен и с этической точки зрения. Не вполне понятно, почему ответственность за действия Орбана должны нести граждане Венгрии, которым в конечном счете и причитаются выплаты из европейского бюджета.

Символические уступки

Более мягким вариантом остается поиск возможных компромиссных символических уступок Орбану, которые не ухудшают положение дел в ЕС, но при этом позволяют Орбану подавать эти меры своему электорату как победы «венгерской настойчивости».

Как уже писала «Новая-Европа», к такого рода уступкам относятся, например, изменения законодательства о национальных меньшинствах в Украине в пользу венгерской диаспоры или же исключение венгерского банка OTP из украинского списка спонсоров войны. В обмен на последнее Будапешт согласился поддержать очередной пакет санкций против России.

Этот же подход использовался и на нынешнем саммите. Венгрия требовала возможности ежегодного пересмотра помощи Украине, чтобы оставить за собой право блокировать решение. Такой уступки остальные лидеры ЕС не допустили, но согласились на ежегодное обсуждение пакета помощи Украине на уровне глав государств без возможности ветирования всей поддержки. Тем не менее это позволило Орбану заявить, что он добился установления «механизма контроля» за фондами, направляемыми в Украину.

Так что, с одной стороны, такой поиск компромиссных решений и уступок может рассматриваться как часть демократического процесса, с другой — это всё еще уступки авторитарному лидеру для достижения собственных целей.

Кнут без пряника

Есть и куда более радикальный способ — лишить Венгрию права голоса при принятии важных решений. Формально это возможно в соответствии с седьмой статьей Договора о Европейском союзе — главного документа объединения.

Эта статья содержит два варианта мер против страны, которая предположительно нарушает ценности ЕС: мягкий и жесткий. Согласно мягкому варианту, Еврокомиссия, Европарламент или треть стран — членов объединения могут подать заявление об «очевидном риске нарушения ценностей ЕС». Это заявление должно быть утверждено двумя третями голосов в Европарламенте. После этого обвиняемая страна выступает перед Советом ЕС, и тот голосует, существует ли риск. Решение должно быть принято 80% голосов, то есть 21 голосом из 26, и в этом случае Совет ЕС будет далее «регулярно проверять», сохраняется ли этот риск.

В более жестком варианте заявление о «серьезном и продолжительном» нарушении ценностей ЕС может подать только Еврокомиссия или треть стран-членов. Далее Европарламент должен его утвердить по той же процедуре, и обвиняемая страна может выступить с разъяснениями. После этого Европейский совет — орган политически более значимый, чем Совет ЕС, — голосует, происходит ли нарушение, и решение должно быть принято единогласно (без учета обвиняемой страны). Если нарушение признано, Совет ЕС может квалифицированным большинством (55% стран ЕС, которые представляют не меньше 65% населения ЕС) объявить о лишении обвиняемой страны прав, включая право голоса.

По данным источников Politico, в текущей ситуации в кругах европейских бюрократов жесткий вариант уже не считается невероятным. Тем не менее, несмотря на теоретическую выполнимость, такой подход тоже очень проблематичен.

Во-первых, это лишь обострит конфликт с Венгрией и оттолкнет от ЕС ее население, не говоря уже о политиках и самом Орбане. Во-вторых, это также не вполне стратегическое и долгосрочное решение. Правительства в разных странах могут меняться, могут появляться новые «орбаны» или просто несогласные с политикой Брюсселя.

Лишение права голоса каждого из несогласных свидетельствовало бы скорее о кризисе ЕС, чем о его способности решать серьезные проблемы.

Реформа всё нужнее

По-настоящему долгосрочным решением проблемы стала бы реформа всего ЕС, которая устранила бы возможность одной страны блокировать процесс принятия решений. Более того, как писала «Новая-Европа», проект такой реформы существует — он был разработан в Европарламенте и уже прошел голосование в нем. Проект усиливает Европарламент, сокращает возможности использования права вето и превращает ЕС в нечто похожее на федеративное государство.

Тем не менее процесс принятия реформы очень долгий и сложный — он потребует внесения изменений в основополагающие соглашения ЕС, в связи с чем с уверенностью можно сказать, что для решения этой задачи понадобится по меньшей мере несколько лет.

За это время, очевидно, вопрос поддержки Украины встанет еще не раз. Как минимум придется одобрять новые пакеты помощи Киеву, утверждать новые санкции против России, а также согласовывать оставшиеся этапы вступления Украины в ЕС. И каждое из этих решений будет приниматься с участием Виктора Орбана.

Возможно, понимание этого факта заставит другие страны — члены ЕС проводить масштабную реформу Евросоюза более быстрыми темпами, чем сейчас ожидается.